II SA/Kr 401/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Anna Szkodzińska SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie w uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 stycznia 2021 r., sygn. [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta K. z 19 listopada 2020 r., nr [...] o odmowie dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony i dopuszczono ww. organizację do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 26 października 2020 r. Towarzystwo [...] zwróciło się do Prezydenta Miasta K. o dopuszczenie go do udziału w prowadzonym na wniosek M. P. postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] wraz z wewnętrznym układem drogowym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb j.w. przy ul. [...] w K.. We wniosku powołano się m.in. na cele statutowe stowarzyszenia jakim są ochrona: przyrody, środowiska, krajobrazu, ładu urbanistycznego oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji. Podano również, że ww. inwestycja ma być realizowana na obszarach zwaloryzowanych na Mapie roślinności rzeczywistej K. jako obszary cenne pod względem przyrodniczym. Postanowieniem z 19 listopada 2020 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały spełnione przestanki określone art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ wskazał, że przedmiot postępowania w kształcie opisanym we wniosku nie przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na brak związku zakresu sprawy z celami statutowymi wnioskodawcy. Tymczasem organizacja społeczna, chcąc uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, winna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że ogólnikowe wyjaśnienia wnioskodawcy nie nawiązują do okoliczności sprawy, nie określają interesu społecznego ani jego ewentualnego zagrożenia. Natomiast wszelkie warunki wskazane przez jednostkę wyspecjalizowaną w zakresie ochrony środowiska zostaną uwzględnione w trakcie prowadzonego postępowania. Organ podkreślił, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie wskazał, że żadna organizacja społeczna, nie może żądać w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenia jej w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tego postępowania. W wyniku wniesionego zażalenia wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie organu I instancji i dopuściło Towarzystwo [...] w K. do udziału w ww. postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę status prawny Towarzystwa, należy zakwalifikować je do kategorii organizacji społecznych, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Dalej wskazano, że postępowanie, w którym domaga się dopuszczenia do udziału wnioskodawca, dotyczy inwestycji planowanej w sąsiedztwie [...] (fort pancerny zbudowany w latach 1892 - 1896) /Szlak [...]/ oraz rozległych zielonych terenów otwartych. Biorąc pod uwagę powyższe oraz cele statutowe wnioskodawcy, w ocenie Kolegium, należało uznać, że w sprawie występuje interes społeczny, by wnioskodawca wziął w niej udział, na prawach strony. Ponadto Kolegium wskazało, że planowana inwestycja dotyczy m.in. budowy sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, podczas gdy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przewidziana jest dla tego obszaru zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tymczasem jednym z celów statutowych Towarzystwa jest ochrona ładu urbanistycznego, co w ocenie Kolegium również przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. W skardze na postanowienie M. P. domagał się uchylenia tego postanowienia, zarzucając naruszenie: a/ art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i niezgodne z prawem rozstrzygnięcia o dopuszczeniu Towarzystwa: do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu; b/ art. 31 § 1 k.p.a. przez błędną interpretację spełnienia przez Towarzystwo przesłanek dopuszczenia do udziału na sprawy we wskazanym powyżej postępowaniu, w szczególności przez przyjęcie, że dopuszczenie Towarzystwa jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu skarżący podniósł, m.in., że cele statutowe Towarzystwa nie precyzują na czym konkretnie polegać ma działalność Towarzystwa. Ponadto Towarzystwo nie uzasadniło w jaki sposób jej udział w postępowaniu przyczyni się do skutecznego i lepszego wyplenienia celów postępowania. Ponadto skarżąca podniosła, że planowana inwestycja nie znajduje się na terenie objętym szczególną ochroną. Za dopuszczeniem Towarzystwa do udziału w postępowaniu nie przemawia również interes społeczny, gdyż w zakresie ochrony przyrody postanowienia Studium wprost przewidują możliwość zabudowy mieszkaniowej przedmiotowego obszaru, a planowana inwestycja odpowiada gabarytom dotychczasowej zabudowy sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak zakreślonych ramach kontroli skarga okazała się bezzasadna. Instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". Jasnym jest, że definicja ta nie wskazuje w sposób nawet przybliżony cech, którymi powinien charakteryzować się tego rodzaju podmiot. Trzeba zatem, za poglądami wyrażonymi w literaturze przyjąć, że "przez organizacje społeczne należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 304). Jak wskazano powyżej, za dopuszczeniem organizacji społecznej muszą przemawiać łącznie następujące przesłanki: cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Pierwsza przesłanka wymaga wykazania, że istnieje merytoryczny związek pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego i zakresem działania organizacji społecznej wyrażonym w celach statutowych. Druga przesłanka wymaga natomiast wykazania, że istnieje związek pomiędzy udziałem organizacji społecznej w postępowaniu a interesem społecznym. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (Por. T. Woś, "Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.)", KSP 1987/20). Dokonana przez organ administracji publicznej interpretacja pojęcia interesu społecznego podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowi ona bowiem element wykładni norm prawnych, która w całości podlega tej weryfikacji w ramach badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, interpretując pojęcie interesu społecznego w kontekście postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie można pomijać definicji interesu publicznego określonej w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2021 r., poz. 741; dalej: u.p.z.p.). Przepis ten nie odnosi się wprawdzie literalnie do "interesu społecznego", niemniej jednak rozbieżność określeń związana jest z historycznymi uwarunkowaniami przepisów, w których analizowane pojęcia zostały zamieszczone. Bezsprzecznie również wykładnia interesu społecznego powinna uwzględniać aktualne uwarunkowania systemu prawnego i wartości w nim chronione. Przy tych założeniach zbędne jest poszukiwanie różnic pomiędzy "interesem społecznym" a "interesem publicznym". Przywołany przepis u.p.z.p. stanowi, że przez ,,interes publiczny'' należy przez rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jakkolwiek i ta definicja budzi wątpliwości, bowiem próbuje definiować to, co nie podlega definiowaniu, niemniej jednak naprowadza na konkluzję, zgodnie z którą rozumienie pojęcia interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzennym (a tym samym także interesu społecznego) może i powinno nawiązywać do "zobiektywizowanych" potrzeb ogółu społeczeństwa lub, co należy podkreślić, lokalnych społeczności. "Zobiektywizowane" potrzeby społeczeństwa lub społeczności wiążą się z wartościami uniwersalnymi takimi jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, bezpieczeństwo publiczne, dostępność do infrastruktury społecznej i technicznej, ale również zaufanie do organów władzy publicznej itp. Wskazać należy wreszcie, że bezsprzecznie, na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania spełnienia przesłanek przyznania statusu podmiotu na prawach strony: "To zatem organizacja społeczna powinna wykazać zarówno cel statutowy i wartości interesu społecznego, który uzasadnia jej udział w postępowaniu w danej sprawie. Ocena czy mieszczą się one w przesłankach przyznania organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony należy do organu" (B. Adamiak, komentarz do art. 31, w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2019). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że prawidłowe jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta K. odmawiającego dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w opisanym wyżej postępowaniu i o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w tymże postępowaniu. Nie budzi wątpliwości Sądu ustalenie organu drugiej instancji, zgodnie z którym istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek M. P. z celami statutowymi Towarzystwa, które obejmują ochronę takich wartości, jak: przyroda, środowisko, krajobraz, wartości kulturowe, ład urbanistyczny. Między tymi wartościami a przedmiotem postępowania występuje związek. Postępowanie dotyczy bowiem ustalenia warunków zabudowy sześciu budynków wielorodzinnych, na terenie dotąd niezabudowanym, o cennych walorach przyrodniczych (vide: opinia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 27 października 2020 r., k. 11-114 akt adm.). Niewątpliwie, inwestycja taka będzie miała istotne znaczenie dla kształtowania krajobrazu, ładu urbanistycznego, ochrony przyrody, środowiska, wartości kulturowych na danym obszarze. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że cele statutowe Towarzystwa sformułowane zostały zbyt ogólnikowo. Owszem, sformułowane cele są ogólne, jednak pozwalają na dostrzeżenie związku pomiędzy zakresem działalności organizacji społecznej a przedmiotem postępowania w analizowanej sprawie. Sąd nie znajduje ponadto podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium, zgodnie z którym interes społeczny przemawia za dopuszczeniem Towarzystwa [...] do udziału w opisanym wyżej postępowaniu. Przekonuje w szczególności argumentacja odwołująca się do przedmiotu postępowania (budowa sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi), lokalizacji inwestycji w terenie przeznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, podczas gdy planowana inwestycja obejmuje zabudowę wielorodzinną, a nadto w terenie o wysokich wartościach przyrodniczych, w sąsiedztwie terenów, na których zlokalizowany jest obiekt zabytkowy. Organ akcentował przy tym wieloletnią aktywność Towarzystwa w postępowaniach administracyjnych, pozwalającą przyjąć, że organizacja dysponuje odpowiednią i niezbędną wiedzą merytoryczną w zakresie ochrony środowiska i ochrony ładu urbanistycznego. Ochrona tych wartości, co wymaga podkreślenia, jest konieczna nie tylko w postępowaniach dotyczących terenów szczególnie chronionych, objętych formami ochrony przyrody, czy też w odniesieniu do inwestycji wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym niezasadne okazały się zgłoszone w skardze zarzuty. Sąd nie dopatrzył się w szczególności naruszenia przez Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ustalenia poczynione przez organ dawały podstawę do podjęcia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Obie przesłanki wymagane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. organ wykazał, co wskazuje na brak naruszenia zasady praworządności, o której stanowi art. 6 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a., przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej nieposiadającej w sprawie własnego interesu prawnego, skoro występuje wymagany przez art. 31 § 1 k.p.a. związek przedmiotu postępowania z celami statutowymi, a równocześnie organ wykazał, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.