II SA/Kr 404/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Ewa Rynczak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie umorzenia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 i 104 kpa, art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (t.j.: Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z wniosku M. C. postępowanie administracyjne w przedmiocie wykonanych schodów zewnętrznych przy budynku zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...] obr. nr [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał wskazując na treść art. 28 i 61 ust. 1 kpa, że M. C. nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym i nie może być uznana za stronę. Niemniej jednak z uwagi na fakt stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie będzie prowadzone z urzędu, celem usunięcia stwierdzonego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. F. Zarzucił, że decyzja nigdy nie powinna zapaść ponieważ M.C. nigdy nie była i nie będzie stroną w tym postępowaniu. Wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. z 2006r. Dz. U. Nr 156 poz. 1118) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego zachodzi w sytuacji, gdy nie istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną) lub gdy dany podmiot utracił ową zdolność w trakcie trwania postępowania. Z materiału dowodowego, w tym z kopii mapy zasadniczej miasta [...] obr. [...], wynika iż wnioskodawca M. C. zamieszkuje w budynku przy ul. [...] nr [...] znajdującym na działce ew. nr [...]. Działka ta nie sąsiaduje z działką ew. nr [...] obr. nr [...] należącą do A. F., znajdującą się przy ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w [...] prawidłowo stwierdził, iż M. C. nie posiada w niniejszym postępowaniu interesu prawnego, gdyż działka ew. nr [...], na której zamieszkuje nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu położonego na działce ew. nr [...] obręb nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że M. C. nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Autoryzowana konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego następuje w toku postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego winno pochodzić od strony. Organ zobowiązany jest do zbadania czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. W wyroku z dnia 20.09.1999r. (sygn. IV.S.A. 1366/97) NSA w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Warszawie orzekł, że "Osoby trzecie...którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym realizacji obiektu budowlanego wyłącznie z tej racji, iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem (art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego). Tylko wówczas mogą one wykazać swój interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa... ". Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy organ nie stwierdzi w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. F. Wystąpił o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił, że organ I instancji bezprawnie wszczął postępowanie administracyjne mimo wiedzy, że M. C. nie jest i nigdy nie mogła być stroną postępowania ponieważ mieszka w znacznej odległości od działki skarżącego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. , zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art.135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art.151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona , jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał ,że decyzja ta narusza prawo. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W ocenie Sądu brak było podstaw w ogóle do wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji, ponieważ w sprawie tej nie było wniosku- żądania o wszczęcie postępowania administracyjnego . Pismo M. C. z dnia [...] r. złożone do Starostwa Powiatowego Wydziału Nadzoru Budowlanego w [...] ( k. [...] akt adm.) nie było podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. , a jedynie prośbą - zapytaniem czy A. F. otrzymał zezwolenie na budowę żelaznych schodów na zewnątrz budynku . W myśl cytowanych wyżej przepisów ustawy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu . Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien też być podpisany. W związku z tym, organ administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny podania-żądania, a potem dopiero ustalać czy żądanie takie pochodzi od strony. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt. 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że postępowanie administracyjne wszczyna organ w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej z urzędu lub na żądanie strony mającej interes prawny. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji podjął czynności w związku z pismem M. C., mimo tego, że nie zawierało ono żądania wszczęcia postępowania, a zatem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy również zauważyć, że w aktach administracyjnych ( k. [...] akt ) znajduje się kolejne pismo M. C. z dnia [...] r. o wycofaniu jej "zapytania", a mimo tego organy uznały , że pismo M. C. z dnia [...] r. jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji nie zauważył tych uchybień i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji . W związku z tym, decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego, iż skarga jest uzasadniona, ponieważ M. C. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie ma ona interesu prawnego, to w ocenie Sądu zarzut ten jest chybiony, ponieważ w niniejszej sprawie M. C. w ogóle takiego wniosku nie złożyła, a więc postępowanie administracyjne z jej "wniosku" nie zostało wszczęte . Na marginesie należy zauważyć, iż organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a.