II SA/Kr 404/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Izabela Dobosz / spr. / WSA Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A.L. i A.L. –S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.L. i A.L.-S. kwotę 857 /osiemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 31 lipca 2008 r., znak: [....] , wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócono wniosek A.L. i A.L. dotyczący wypłaty na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 sierpnia 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) odszkodowania z tytułu zajęcia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego parceli l. kat. [....] objętej Lwh [....] b. gm. kat. [....] pod przełożone koryto rzeki B. W uzasadnieniu powołano się na wynik wcześniejszego (toczącego się od 2004 r.) postępowania prowadzonego pod Nr [....] o uregulowanie stanu prawnego w/w parceli, które potwierdziły, iż przedmiotowa parcela położona jest obecnie w korycie rzeki B. Znalazła się tak, jak twierdzi organ, "prawdopodobnie na skutek przełożenia tego koryta w wyniku prowadzonej wcześniej inwestycji drogowej. Inwestycja ta prowadzona była w latach osiemdziesiątych przez [....] Dyrekcję Inwestycji. Jednakże zarządca rzeki B., [....] Zarząd Urządzeń i Melioracji Wodnych w K. (wykonujący prawa właścicielskie w imieniu Marszałka Województwa....) poinformował o braku jakiejkolwiek dokumentacji z tego zakresu robót. Przedmiotowej dokumentacji nie znaleziono również w zasobach archiwalnych [....] Urzędu Wojewódzkiego. Toteż pismem z [....] 2006 r. zawiadomiono strony, iż organem właściwym do załatwienia sprawy będzie bądź Marszałek Województwa [....] - właściwy w stosunku do każdych wód publicznych bądź Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - o ile byłyby spełnione przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Poinformowano również strony, że w sprawie wypłaty należnego odszkodowania za zajęty grunt przysługuje prawo wystąpienia do sądu powszechnego. Strony natomiast uznały to pismo za odmowę merytorycznego załatwienia sprawy i złożyły skargę do Wojewody [....] . Organ ten potraktował pismo stron z [....] 2006 r. jako wniosek o wypłatę odszkodowania za zajęty grunt i wydał decyzję z 6 listopada 2007 r. [....] , od której strony złożyły odwołanie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Tenże organ decyzją z dnia 14 kwietnia 2008 r. Nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt, przyjmując, że przepisy prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. nie mają zastosowania w tej sprawie. Zajęcie gruntu pod przełożenie rzeki wymagało jego wykupienia w trybie przepisów prawa cywilnego, a więc sprawy z zakresu dochodzenia roszczeń z tego tytułu mogą być przedmiotem tylko postępowania cywilnego. Takie stanowisko zajął też Wydział Kształtowania Środowiska UMK w korespondencji z Wydziałem Skarbu UMK. W konkluzji postanowienia stwierdzono, iż Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie, co skutkuje, zgodnie z art. 66 k.p.a. zwrotem wniosku, gdyż właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli A.L. i A.L. Domagali się uchylenia postanowienia zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 10, 11, 19, 20, 66, 77, 104 i 107 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie obszernego postępowania wyjaśniającego oraz nie wyjaśnienie podstaw zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. i wydanie postanowienia o zwrocie wniosku; a także rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 186 prawa wodnego. Zdaniem stron zaistniała hipoteza normy art. 186 ust. 3 prawa wodnego i złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania spowodowało, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, do której, zgodnie z art. 1 k.p.a. powołane są organy administracji publicznej, a nie sądy powszechne. Organ I instancji wyraźnie przyznał, że szkoda jaką ponieśli wnioskodawcy wynikała z zamierzenia inwestycyjnego wymagającego przełożenia koryta rzeki B. w latach osiemdziesiątych przez [....] Dyrekcję Inwestycji. Zarówno poprzednie, jak i obecne prawo wodne dla takiej inwestycji wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Organ powinien wszelkimi dostępnymi środkami zbadać, czy takie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane, a nie ograniczać się jedynie do zbadania archiwum zakładowego. Podkreślono, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie z wniosku stron, a jedynie brak materiału dowodowego skutkował wydaniem postanowienia o zwrocie wniosku. Jednakże brak materiału dowodowego nie może stanowić podstawy zwrotu wniosku, gdyż organ powinien sprawę odszkodowania rozpoznać i rozstrzygnąć, a w sytuacji stwierdzenia braku przesłanek do uwzględnienia żądania wniosku - wydać decyzję odmowną. Powołano się też na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2004 r., z którego wynika, że wnioskodawcy nie mogą dochodzić wypłaty odszkodowania przed sądem powszechnym dopóki sprawa nie zostanie rozstrzygnięta przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009 r., znak: [....] , wydanym na podstawie art. 19, 23, 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ przyjął, iż szkoda powstała pod rządami poprzedniego prawa wodnego z 1974 r., a odszkodowanie jest dochodzone w oparciu o nowe prawo wodne z 2001 r. W kwestii zastosowania przepisów obecnie obowiązującej ustawy prawo wodne co do szkód powstałych przed jej wejściem w życie powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. II CK 559/04 i przyjęto w ślad za tym wyrokiem, iż odpowiedzialność zobowiązanego za taką szkodę nie opiera się na przepisach prawa wodnego, lecz wynika z przepisów kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych i sprawa bez żadnych ograniczeń podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowym na podstawie tych przepisów. Zdaniem Kolegium te same zasady należy stosować na gruncie prawa wodnego z 2001 r., gdyż w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na przełomie lat 70 i 80 XX w. Skoro zatem w sprawie właściwy jest sąd powszechny, zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. było zasadne. Brak było podstaw do wydania decyzji odmownej, gdyż wbrew stanowisku żalących się organ I instancji nie wszczął postępowania w sprawie złożonego wniosku, nie przeprowadził działań procesowych w rozumieniu k.p.a., a jedynie powołał się na działania prowadzone od innymi sygnaturami oraz na wiadomości zawarte w dokumentach przedłożonych wraz z wnioskiem stron. W skardze do WSA w Krakowie A.L. i A.L. wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz zasądzenie kosztów. Zarzucają naruszenie prawa materialnego, a zwłaszcza art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne oraz przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powtarzają argumenty, o których mowa w zażaleniu i podnoszą, że organy obu instancji nie wykazały w sposób dostateczny swojej niewłaściwości, gdyż powinny były wykazać co najmniej, że szkoda nie powstała na skutek prawidłowego wykonania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżących sprawa ma charakter sprawy administracyjnej i właściwy do jej rozpatrzenia jest organ administracji, a nie sąd powszechny. Wyrok Sądu Najwyższego, na który powołuje się organ II instancji dotyczy sytuacji, gdy na skutek naruszenia granic pozwolenia wodnoprawnego doszło do powstania szkody. Tymczasem w niniejszej sprawie organy w ogóle nie ustaliły, czy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane, jaka była jego treść oraz w jakim zakresie zaistniała szkoda w postaci zalania parceli l. kat. [....] Lwh [....] przez przełożone koryto rzeki B. była następstwem realizacji lub wykroczenia poza granice udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Strony stwierdziły, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., gdyż postępowanie, o którym mowa w art. 186 ust. 3 Prawa wodnego wszczynane jest na wniosek poszkodowanego. Skarżący w dniu [....] 2008 r. złożyli do organu właściwego wniosek o wypłatę odszkodowania, zatem z tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosi o jej oddalenie podtrzymując argumenty, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy w latach 2004 - 2007 toczyło się postępowanie przed różnymi organami, którego przedmiot nie był dostateczne sprecyzowany. W trakcie tego postępowania ustalono, iż działka nr [....] położona jest obecnie w korycie rzeki B. Natomiast nie ustalono w sposób niewątpliwy jak się tam znalazła. Odnaleziono wówczas jedno pozwolenie wodnoprawne Prezydenta Miasta K. z 1 lutego 1983 r., co do którego Wojewoda [....] nie wypowiedział się, czy pozwolenie to obejmuje przedmiotowy teren (decyzja Prezesa KZGW z 14 kwietnia 2008 r. k. 15 - 16 akt administracyjnych). Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w decyzji z 14 kwietnia 2008 r. umarzając postępowanie wytknął to uchybienie Wojewodzie podnosząc, iż ów przed wszczęciem postępowania powinien był wyjaśnić, czy odnalezione w archiwum pozwolenie wodnoprawne dotyczyło spornego terenu i w razie uzyskania pozytywnej odpowiedzi sprawę przekazać w trybie art. 186 ust. 3 prawa wodnego do merytorycznego rozstrzygnięcia Prezydentowi Miasta K. A zatem w momencie wydawania wspomnianej decyzji nie była jasna kwestia, czy istnieje pozwolenie wodnoprawne dotyczące wspomnianej nieruchomości oraz czy szkoda powstała na skutek przekroczenia warunków pozwolenia. Toteż rację mają skarżący, iż postanowienie SKO w K. jest błędne, gdyż powołuje się na orzeczenie SN, które było wydane w określonym stanie faktycznym, gdy w niniejszej sprawie stan faktyczny nie został w ogóle ustalony. Stanowi to naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie podjęto wszelkich możliwych kroków (zadowalając się uzyskaniem jednego pozwolenia wodnoprawnego) niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. ze stwierdzeniem, iż sprawa należy do sądu powszechnego było nieprawidłowe, gdyż z materiału dowodowego, którym dysponował organ nie można było stwierdzić, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Art. 186 prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) był nowelizowany, jednakże nowelizacje te dotyczyły wyłącznie kwestii organu, który ustala wysokość odszkodowania. O tym, jaki organ będzie wchodził w grę decyduje to, czy szkoda jest, czy nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Przede wszystkim wysokość odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej ma ustalić organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a tylko w razie stwierdzenia, że szkoda nie jest następstwem takiego pozwolenia - marszałek województwa (poprzednio organem tym był wojewoda). Strona udać się może na drogę sądową, zgodnie z art. 186 ust. 4 tylko w przypadku, gdy nie jest zadowolona z ustalonego odszkodowania lub gdy właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego nie wydał decyzji. W niniejszej sprawie mimo znacznego upływu czasu nie wiadomo do dziś, kto jest właściwym organem, gdyż nie zbadano przyczyn zalania działki skarżących przez rzekę B. Dlatego Prezydent Miasta K. , do którego skierowano wniosek nie mógł odesłać go stronie w trybie art. 66 § 3 k.p.a., bo przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy niewątpliwe jest, iż właściwy w sprawie jest inny organ, albo sąd powszechny, a nie gdy sprawa taka budzi wątpliwości. Błędne jest stanowisko organów, iż sprawa ta ma charakter sprawy cywilnej. Taki charakter ma sprawa dotycząca naprawienia szkód określonych w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 (zalanie gruntów przez powódź lub w inny naturalny sposób), co wyraźnie wynika z art. 186 ust. 1 i art. 188 ust. 1 i 2 prawa wodnego. W pozostałych przypadkach sprawa ma charakter administracyjny do momentu wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, które jest niezaskarżalne. Dopiero spory powstałe na kanwie tej decyzji mają charakter cywilnoprawny. Należy w zupełności podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w postanowieniu z dnia 28 września 2006 r. sygn. II OW 25/06 (LEX Nr 320895), iż "obowiązujące przepisy nie regulują tego, czy szkoda będąca wynikiem korzystania z pozwolenia wodnoprawnego musi powstać w okresie jego ważności, czy już po jego wygaśnięciu (...) istotne jest to, czy szkoda ta jest następstwem udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, (...) czy nie wiąże się z takim pozwoleniem". Również na tle poprzedniego prawa wodnego z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 230) ograniczenie prawa własności nieruchomości następujące za odszkodowaniem miało charakter sprawy administracyjnej (art. 13 ust. 3 i art. 38 ust. 1), toteż odwoływanie się do wcześniejszego ustawodawstwa jest w tym przypadku bez znaczenia. W dalszym postępowaniu należy zbadać całość dokumentacji dotyczącej inwestycji, w wyniku której doszło do zalania przedmiotowej działki i dopiero po jej zbadaniu wydać stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.