II SA/Kr 407/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi S. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Sabina i J. N. w piśmie z 4.08.2017r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 11.02.2011r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...], o łącznej powierzchni 658 m2 jedn. ew. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w K. przy ul. [...], obj. KW nr [...] na rzecz S. i J. N. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9.10.2017r. nr SKO [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11.02.2011r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż decyzja Prezydenta Miasta K. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie jest dotknięta wadą istotną kwalifikowaną, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji lub jej części. Przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23.07.2005r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem ustawa ta obowiązywała w dacie wydawania przez Prezydenta Miasta K. decyzji. Organ I instancji nie mógł, jak tego domagali się wnioskodawcy, orzekać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, oraz ustawy z dnia 26.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli S. i J. N., podając iż działali oni w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Ponadto wszelkie wyjaśnienia oraz wskazana w decyzji argumentacja są w sprzeczności z dokumentami, które posiada Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Strony wskazały, iż początek sprawy to 28.12.2000r. czyli data wniesienia wniosku do Prezydenta Miasta K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zaś jej zakończenie to decyzja po prawie 11 latach, czyli decyzja z 11.02.2011r. Strony zaznaczyły, iż Kolegium wydało w przedmiotowej sprawie decyzję w dniu 29.03.2005r., w której uchyliło decyzję organu I instancji z 28.12.2000r., stwierdzając, że powyższy wniosek winien być rozpatrywany według przepisów ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja ta zdaniem wnioskujących jest słuszna. Prawidłowo wniesiony wniosek w 2000r. winien być rozpatrywany zgodnie z ustawą obowiązującą na dzień wniesienia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2018r. nr [...], na mocy art. 156 § 1 pkt 2 art. 138 § l pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania podmiotu składającego wniosek i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że w miejsce "działającego imieniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] P. S. i J. N. należy wpisać "P. S. i J. N., w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż w decyzji Kolegium z dnia 9.10.2017r. błędnie oznaczono podmiot, który składał wniosek, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodził od S. i J. N., a nie, jak to wskazało Kolegium - Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w imieniu której mieli działać Państwo N. . Natomiast w kwestii samego rozstrzygnięcia w sprawie, Kolegium uznało, iż jest ono prawidłowe. S. i J. N. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wskazanej wyżej nieruchomości w prawo własności w roku 2000. Pierwsza z decyzji w tej sprawie zapadła 31.12.2004r. i umarzała postępowanie bowiem jak twierdził organ, postępowanie wszczęte było na podstawie ustawy z dnia 4.09.1997r. i nie było zakończone, gdy weszła w życie ustawa z 26.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do osób fizycznych będących w dniu 26.05.1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. dnia 24.10.2001r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Państwo N. nabyli prawo użytkowanie wieczystego w dniu 20.07.1989r. oraz nieruchomość ta została zabudowa budynkiem mieszkalnym, czyli spełnili przesłanki z ustawy z 26.07.2001r i dlatego nie jest możliwe wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy z 1997r. Wskutek zaskarżenia tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w dniu 29.03.2005r. przedmiotową decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, uzasadniając to tym, że do czasu, kiedy nie zostanie wydana decyzja i nie stanie się ostateczna decyzja o nabyciu prawa własności nieruchomości do tych użytkowników wieczystych, nie można uznać, że postępowanie w sprawie przekształcenia nieruchomości jest bezprzedmiotowe i jako takie należy je umorzyć. Od tego momentu następowała bogata korespondencja między organem I instancji a Państwem N. , w której organ informował strony (pismo z 10.04.2008r), że w dniu 13.10.2005r. weszła w życie ustawa z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności, która uchyliła ustawę z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Stosownie do treści art. 8 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4.09.1997r. i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy nowej. Zgodnie z przepisami tej ustawy zasadą jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za odpłatnością. Wobec powyższego organ dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości poprzez rzeczoznawcę majątkowego, zaś S. i J. N. nie wyrazili na zaproponowane warunki zgody. Kolejne pismo dotyczące meritum sprawy, czyli przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożyli S. i J. N. w dniu 11.11.2010r. W świetle powyższego organ I instancji powiadomił wnioskodawców o ewentualnych warunkach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na co wnioskodawcy w piśmie z dnia 11.02.2011 r. wyrazili zgodę, w tym zgodę na zaproponowane warunki. Wobec powyższego w dniu 11.02.2011r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję, mocą której dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego i ustalił za przekształcenie opłatę w wysokości [...] zł, po udzieleniu bonifikaty w wysokości 90 %. Przedmiotowa decyzja oparta została na podstawie prawnej, którą stanowił art. 1 ust. 1, art. 3 ust. l pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust.3 ust. 8 i ust. 15 ustawy z 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W związku ze złożeniem przez Strony pismem o rozłożenie opłaty na raty w dniu 16.03.2011 r., Prezydent Miasta K. dokonał zmiany decyzji z 11.02.2011r. w ten sposób, że należną za przekształcenie opłatę rozłożył na 10 rat płatnych rocznie. Zatem decyzja ta wydana została przez właściwy organ, w powołaniu się na istniejącą w chwili jej wydania podstawę prawną, była zgodna z wolą wnioskodawców, którzy zaakceptowali ją po otrzymaniu jej treści. Żądania zawarte w toku prowadzenia sprawy, by postępowanie o przekształcenie mogło toczyć się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie jest możliwe. Przepisy tych ustaw utraciły moc zgodnie z art. 9 ustawy z 29.07.2005r. zaś sprawy wszczęte na podstawie tych ustaw i niezakończone decyzją ostateczną mają być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 29.07.2005r . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli S. i J. N., powtarzając dotychczasowe zarzuty w zakresie konieczności stosowania ustawy obowiązującej w chwili złożenia wniosku o przekształcenie, która była dla skarżących korzystniejsza pod względem finansowym (ponoszenia kosztów przekształcenia). W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd nie uwzględniając skargi oddala ją. Zarzuty podniesione w skardze są, w ocenie Sądu, niezasadne, stąd skarga została oddalona. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty skargi zmierzały do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz- zastosowania wg skarżących ustawy obowiązującej w chwili wydawania decyzji, a nie z dnia złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz opieszałości działania organu, które spowodowało zastosowanie nowych przepisów. Zarzuty te są niezasadne, gdyż stanowiący podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przepis art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w szczególności pkt 2 tj. dotyczący wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zachodzi jedynie wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa stanowi zatem kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Oznacza to również, iż obok naruszenia przepisów prawa materialnego wyjątkowo za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Zatem w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżony organ prawidłowo, w ocenie Sądu, ocenił, iż skoro w dniu 13.10.2005r. weszła w życie ustawa z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności, która uchyliła ustawę z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i skoro stosownie do treści art. 8 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4.09.1997r. i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy nowej, to zastosowanie będzie miała ustawa z dnia 23.07.2005r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem ustawa ta obowiązywała w dacie wydawania przez Prezydenta Miasta K. decyzji. Organ nie mógł, jak tego domagali się wnioskodawcy, orzekać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, oraz ustawy z dnia 26.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności. Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności zasadą jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za odpłatnością. Nadto organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił wnioskodawców o ewentualnych warunkach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na co wnioskodawcy w piśmie z dnia 11.02.2011 r. wyrazili zgodę, w tym zgodę na zaproponowane warunki. Wobec powyższego kwestionowana obecnie decyzja Prezydenta Miasta K. z 11.02.2011r. o dokonaniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego i ustalenia za przekształcenie opłaty, po udzieleniu bonifikaty w wysokości 90 %, była prawidłowa i oparta o przepisy obowiązujące w chwili jej wydania. Przedmiotowa decyzja oparta została o art. 1 ust. 1, art. 3 ust. l pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 8 i ust. 15 ustawy z 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Decyzja ta wydana została przez właściwy organ, w powołaniu się na istniejącą w chwili jej wydania podstawę prawną, była zgodna z wolą wnioskodawców. Zatem żądania, by postępowanie o przekształcenie mogło toczyć się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie jest możliwe. Przepisy tych ustaw utraciły moc zgodnie z art. 9 ustawy z 29.07.2005r. zaś sprawy wszczęte na podstawie tych ustaw i niezakończone decyzją ostateczną mają być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 29.07.2005r. Jak wyżej wskazano uchybienia jakie mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji muszą mieć charakter rażący. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem nawet stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, czy tym bardziej nawet naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Okoliczność zmiany ustawy jest obiektywna i niezależna od organów prowadzących postępowanie, pozostając, w ocenie Sądu bez wpływu na trwałość kwestionowanej decyzji, skoro skarżący nie kwestionowali orzeczenia Prezydenta Miasta K. w zwykłym trybie odwoławczym. Podobnie w ocenie Sądu należy rozumieć podnoszone szczegółowo w skardze kwestie wyliczonej w operacie szacunkowym kwoty odpłatności (budynku, infrastruktury), skoro w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, w którym ustalono opłatę, operat został przeprowadzony i zawierał wszystkie formalne wymagania do jego sporządzenia, to opisane powyżej zarzuty mogły być jedynie podnoszone, jako zarzuty odwoławcze w postępowaniu zwyczajnym. Wskazane przez skarżących uchybienia mogły bowiem dowodzić jedynie braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czy ewentualnie naruszenia zasady swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego poprzez np. pominięcie wezwania biegłego do złożenia wyjaśnień czy prawidłowości oceny operatu i jego wyników. Uchybienia te nie mają jednak wagi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu opisanym powyżej, gdyż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jako postępowania nadzwyczajnego nie jest przeprowadzenie zwykłej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, lecz kontroli kwalifikowanej w zakresie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Odmienna ocena sprzeciwiałaby się fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, od której wyjątkiem jest jedynie stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13.02.2013r. sygn. II SA/Gd [...], opubl. LEX OMEGA nr 1285281). Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.