II SA/Kr 408/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz - del (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. jest decyzja Wojewody [...] z [...] 2006 r. wydana na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2004 nr 261 póz. 2603 ze zm. ) oraz art. 138 § 2 K. p. a. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne o następującym przebiegu: Na podstawie przepisów dekretu z 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, póz. 31, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] 1957 r, nr [...], została wywłaszczona na rzecz Państwa część parceli gruntowej [...]. kat. [...] o pow. [...] m2 na cele Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w [...], jednocześnie zobowiązując ją do dostarczenia odpowiedniej nieruchomości zamiennej właścicielce nieruchomości – J. S. Na podstawie tej samej ustawy orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...]1957 r., nr [...], została wywłaszczona na rzecz Państwa część parceli gruntowej [...]. kat. [...] o pow. [...] m2 oraz część parceli [...]. kat. [...] o pow. [...] m2 na cele Akademii [...] w [...] pod budownictwo mieszkaniowe dla pracowników tej uczelni. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] 1958 r., nr [...], tytułem odszkodowania za wywłaszczone tą decyzją nieruchomości została przyznana J. S. odpowiednia nieruchomość zamienna, położona w [...], zdatna do natychmiastowego objęcia na własność, a do zaofiarowania nieruchomości zamiennej zobowiązano Akademię [...] w [...]. W dniu [...] 1964 r. Prezydium Rady Narodowej miasta [...] wydało decyzję Nr [...] o wznowieniu postępowania i zmianie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] 1957 r. Nr [...]. Mocą tej decyzji dokonano zmiany powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Z parceli [...] kat. [...] wywłaszczono część oznaczoną [...]. kat. [...] o pow. [...] m2, zaś z parceli [...]. Sygn. akt II SA/Kr 408/06 kat. [...] część oznaczoną [...]. kat. [...] o pow. [...] m2. Równocześnie zmieniono powierzchnię działki zamiennej, do której dostarczenia zobowiązana była Akademia [...] w [...] z [...] m2 na [...] m2. Wnioskiem z [...] 2000 r. Z. S., jako wykazany postanowieniem spadkowym następca prawny zmarłej J.S., wniósł "o zakończenie postępowania wywłaszczeniowego, które trwa od 1956 r." przez przyznanie "działki zastępczej względnie wykupienia". Decyzją z [...] 2001 r. Prezydent Miasta [...] w trybie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie nadania działki zamiennej za wywłaszczone parcele nr [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] 2002 r. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z postanowieniami art. 27 dekretu z 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wywłaszczenie na podstawie przepisów tego dekretu następowało za odszkodowaniem, a obowiązek odszkodowawczy ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 zd. 1 powyższego dekretu jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający zobowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możliwości, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Jeżeli wywłaszczający nie posiadał własnych nieruchomości, które mogłyby służyć jako nieruchomości zamienne, obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennych przechodził na Skarb Państwa (art. 30 ust. 4 zd. 1). Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] 1958 r., nr [...], tytułem odszkodowania za wywłaszczone tą decyzją nieruchomości została przyznana J. S. odpowiednia nieruchomość zamienna, położona w [...], zdatna do natychmiastowego objęcia na własność, a do zaofiarowania nieruchomości zamiennej zobowiązano Akademię [...] w [...]. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało więc ustalone przez właściwy organ. Orzeczenie to stało się ostateczne w dniu [...] 1958 r. i w związku z tym sprawa odszkodowania za wywłaszczone parcele nr [...] i [...] została ostatecznie załatwiona. Pozostała natomiast kwestia wykonalności Sygn. akt II SA/Kr 408/06 zobowiązania odszkodowawczego ustalonego powyższą decyzją. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia - Akademia [...] w [...] nie mogła dostarczyć odpowiedniej nieruchomości zamiennej, ponieważ takich nieruchomości nie posiadała w swoich zasobach. Zgodnie więc z wyżej powoływanym art. 30 ust. 4 zd. 1 dekretu z 29 kwietnia 1949 r. nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej przeszedł na Skarb Państwa. Do roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w kodeksie cywilnym. Bieg przedawnienia rozpoczął się zatem od dnia, z upływem którego wywłaszczony powinien otrzymać odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, tj. od dnia kiedy orzeczenie o przyznaniu nieruchomości zamiennej stało się ostateczne. Z akt sprawy nie wynika, aby bieg przedawnienia został przerwany. J. S. dopiero pismem z dnia [...] 1978 r. zwróciła się o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w formie pisemnej. Zatem kwestia odszkodowania w niniejszej sprawie została ostatecznie załatwiona i jako res iudicata nie może stać się ponownie przedmiotem rozstrzygnięcia. Ponowna decyzja o odszkodowaniu obarczona byłaby bowiem wadą stanowiącą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z [...] 2003 r., sygn. II SA/Kr 680/02 uchylił decyzje organów obu instancji, a ponadto stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] 1958 r. nr [...] i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] 1964 r. nr [...]. W motywach wyroku Sąd ten zauważył m.in., że odszkodowanie za wywłaszczenie winno być uprzednie i zupełne. Oznacza to, że przeniesienie na podmiot wywłaszczający prawa objętego wywłaszczeniem jest uwarunkowane wcześniejszym ustaleniem i wypłaceniem podmiotowi wywłaszczanemu sumy odszkodowania Odszkodowanie winno zostać ustalone w formie określonej sumy pieniężnej. Wyrównanie szkody w innej postaci, np. poprzez przyznanie wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej jest dopuszczalne tylko za jego zgodą i po uprzednim Sygn. akt II SA/Kr 408/06 ustaleniu w pieniądzu wartości nieruchomości wywłaszczonej i nieruchomości zamiennej. Dekret z 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, póz. 31, na podstawie którego zostały wydane decyzje o wywłaszczeniu parcel gruntowych [...]. kat. [...] i [...] realizował - co do zasady - choć nie zawsze wyrażony w sposób precyzyjny - postulat zupełności odszkodowania oraz jego ustalenia w formie określonej sumy pieniężnej. Z postanowień art. 30 ust. 1 i 2 i art. 31 tego dekretu wynika bowiem - co do zasady - obowiązek ustalenia odszkodowania - niezależne od tego, czy jest ono ustalone w formie określonej sumy pieniężnej, czy też w postaci nieruchomości zamiennej - odpowiadającego wartości nieruchomości wywłaszczonej. Odstępstwo od ustalania odszkodowania w formie określonej sumy pieniężnej dopuszczanie było jedynie w odniesieniu do kategorii nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1 dekretu. Przepisy dekretu z 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie realizowały natomiast zasady uprzedniości odszkodowania, zgodnie z którą przeniesienie na podmiot wywłaszczający prawa objętego wywłaszczeniem jest uwarunkowane wcześniejszym ustaleniem i wypłaceniem podmiotowi wywłaszczanemu sumy odszkodowania. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 33 i nast. tego dekretu, ustalenie odszkodowania mogło nastąpić zarówno w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości, jak i później, w odrębnym orzeczeniu o odszkodowaniu, na wniosek złożony przez każdą ze stron postępowania wywłaszczeniowego. W związku z powyższymi ustaleniami nie można ocenić - stwierdził NSA -jak uczyniły to organy orzekające w sprawie w obu instancjach - by orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] 1958 r., nr [...], ustalało odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Orzeczenie to zawiera wprawdzie postanowienie, że tytułem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przyznaje się J. S. odpowiednią nieruchomość zamienną, położoną w [...], zdatną do natychmiastowego objęcia na własność (pkt [...] orzeczenia), a do zaofiarowania nieruchomości zamiennej zobowiązano Akademię [...] w [...] (pkt [...] decyzji). Sygn. akt II SA/Kr 408/06 Postanowienia te nie mogą być jednak ocenione jako ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W istocie bowiem nie ustalają żadnego odszkodowania, które spełniałoby wymogi określone w art. 30 i nast. dekretu z 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz odpowiadały sformułowanym w doktrynie prawa administracyjnego - a wskazanym wyżej -funkcjom i celom, jakie powinno spełniać odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Powtarzają jedynie postanowienia art. 27 dekretu, zgodnie z którym obowiązek odszkodowania ciąży - co do zasady - na tym podmiocie, na którego wniosek orzeczono wywłaszczenie. Powtórzenie w decyzji przepisu prawnego, który określa jedynie zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej, nie oznacza jednakże, że nastąpiło ustalenie odszkodowania. Jego ustalenie nie może bowiem zostać pozostawione podmiotowi zobowiązanemu do świadczenia odszkodowania, co postanawiało orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...]1958 r. Z kolei przy ocenie postanowień decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] 1964 r., Nr [...], o wznowieniu postępowania i zmianie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] 1957 r., Nr [...], należy podkreślić, że Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] 2001 r., znak: [...] i Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie uwzględnili faktu, że decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] 1964 r. została wydana pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1961 r. Nr 18, póz. 94 ze zm., a jako podstawę prawną powołuje art. 127 § 1 pkt 4 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu tego przepisu). Tymczasem, zgodnie z postanowieniami art. 48 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, prawomocne orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane przed dniem wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r, nie podlegają wzruszeniu. Należy przyjąć, że w pojęciu "wzruszenia" ostatecznej decyzji, o którym mowa w tym przepisie, mieści się również wznowienie postępowania i zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 127 § 1 pkt 4 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu tego przepisu, i jako takie było ono niedopuszczalne na podstawie postanowień wyżej powołanego art. 48 ust 4 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie Sygn. akt II SA/Kr 408/06 wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji należy ocenić, że decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] 1964 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. W konsekwencji wydanego w dniu [...] 2003 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 680/02, organ l instancji prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] 2005 r, działając na podstawie art. 128 ust 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o ustaleniu na rzecz Z. S. odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za część parceli [...]. kat. [...] oznaczonej jako [...].kat. [...] o paw. [...] m2b. gm. kat [...] i część parceli [...]. kat. [...] oznaczonej jako [...].kat. [...] o pow. [...] m2 b. gm. kat [...], stanowiących własność J. S. objętych [...] wywłaszczonych na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w [...] orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z [...].1957 r. Nr [...] zmienionym decyzją Prezydium Rady Narodowej w Mieście [...] z dnia [...] 1964 r. Nr [...]. Po przedstawieniu decyzji wydanych w przedmiocie wywłaszczenia organ l instancji podkreślił, że z dokumentów zebranych w aktach sprawy, a także badania wpisów w księgach wieczystych wynika bezspornie, że J. z C. S. została wywłaszczona faktycznie z dwóch parcel o powierzchniach takich jak w orzeczeniu z dnia [...]1964 r. Wydane wcześniej w stosunku do J. S. orzeczenia o wywłaszczeniu były nieskuteczne, gdyż zawierały błędne powierzchnie, jak i oznaczenia nieruchomości. Inne orzeczenia wywłaszczeniowe nie zostały również ujawnione w księgach wieczystych. Organ podniósł, że w sprawie przeprowadzono również "dogłębne postępowanie wyjaśniające na okoliczność, czy za wywłaszczone w latach ubiegłych nieruchomości zostało pobrane przez J. S. odszkodowanie i w jakiej formie". Przeprowadzono w tym celu analizę archiwalnych akt pod kątem przyznania nieruchomości zamiennej lub ustalenia odszkodowania pieniężnego. Sygn. akt II SA/Kr 408/06 Z akt sprawy byłego Prezydium Rady Narodowej w [...] o sygn. [...] otrzymanych z Archiwum Urzędu Miasta [...] wynika, iż prowadzona była liczna korespondencja Akademii [...] z Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w latach 1967 - 1973 odnośnie rozpatrzenia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, jednakże Prezydium nie dysponowało wówczas odpowiednią nieruchomością rolną, którą mogłaby dostarczyć jako zamienną Akademii [...] z przeznaczeniem na rzecz wywłaszczonej J. S. Badano również przedmiotowe akta w celu ustalenia, czy wydane zostało ewentualnie orzeczenie o przyznaniu odszkodowania w formie pieniężnej. Nie odnaleziono takiego orzeczenia. Dowodem potwierdzającym, iż odszkodowanie pieniężne nie zostało pobrane może być oświadczenie J. S. z [...] 1971 r., że nie zgadza się na odszkodowanie pieniężne tylko jedynie na nieruchomość zamienną. Kwerenda archiwalnych akt nie wykazała również, aby J. S. otrzymała nieruchomość zamienną. Celem zakończenia postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia odszkodowania organ prowadzący postępowanie administracyjne zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości składającej się z części parcel [...].kat. [...] i [...].kat. [...] obj. [...] położonych w [...] w b. gm. kat. [...] (tj. parcel katastralnych [...].kat. [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 - faktycznie odjętych właścicielowi). Dalej organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja wydawana jest w oparciu o zasady i tryb określony w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na przepis art. 128 do 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ podniósł, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Określenie wartości rynkowej parcel [...].kat. [...] o pow. [...] m2 i [...].kat. [...] o pow [...] m2 zostało dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego wg stanu nieruchomości w dniu pozbawienia praw. Rzeczoznawca majątkowy J. B. w operacie szacunkowym wykonanym w [...] 2005 r. ustalił wartość rynkową w/w parcel na kwotę [...] zł tj. [...] zł/m2. Sygn. akt II SA/Kr 408/06 O wykonaniu operatu szacunkowego organ powiadomił strony pismem z dnia [...] 2005 r., umożliwiając w ten sposób zapoznanie się z treścią operatu oraz z całością materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, a następnie została wyznaczona rozprawa administracyjna. Decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] 2005 r. zaskarżył Z. S. i domagał się jej uchylenia i określenia wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie wynikającej ze zleconego i przedstawionego przez niego organowi operatu szacunkowego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją z [...] 2006 r. uchylił w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] 2005 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W motywach rozstrzygnięcia po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2005 roku podlega uchyleniu aczkolwiek z przyczyn innych, niż podniesione w odwołaniu. W myśl zasady wyrażonej w art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji państwowej są zobowiązane do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie organu odwoławczego kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma ustalenie, czy w latach ubiegłych nie zostało ustalone na rzecz Z. S. lub też jego spadkodawczyni J. S. odszkodowanie w formie pieniężnej za wywłaszczony grunt. Przeprowadzone dotychczas postępowanie wyjaśniające pozwalało wywieść wniosek, iż z tytułu wywłaszczenia, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z [...] 1957 r. na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w [...] nieruchomości stanowiących własność J. S., nie zostało przyznane odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z wyjaśnieniami Akademii [...] w [...] zawartymi w piśmie z dnia [...] 2000 r. (k. [...], tom [...]) Prezydium Rady Narodowej w m. [...] pismem z dnia [...] 1972 r. nr [...] (k. [...] tom [...]) poinformowało, iż nie może dostarczyć J. S. nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie. W piśmie tym Prezydium Rady Narodowej zaproponowało wnioskodawcy wystąpienie do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej o zmianę orzeczenia o odszkodowaniu Sygn. akt II SA/Kr 408/06 w formie nieruchomości zamiennej na orzeczenie o odszkodowaniu w gotówce. W konsekwencji Akademia [...] pismem z dnia [...] 1972 roku zwróciła się do J. S. z zapytaniem czy wyraża zgodę, aby uczelnia wystąpiła o wypłatę odszkodowania pieniężnego zamiast przyznania nieruchomości zamiennej. W tym miejscu należy zauważyć, iż okoliczność ta nabiera szczególnego znaczenia ze względu na treść art. 48 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym "w tych jednak przypadkach, kiedy na podstawie obowiązujących dotąd przepisów wywłaszczonemu przysługuje tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna, a nieruchomość taka nie może być dostarczona, naczelnik powiatu może na wniosek jednej ze stron ustalić odszkodowanie w pieniądzach według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie". Z powyższego wynika, iż w sytuacji zaistniałej w stosunku do J. S. po wywłaszczeniu, istniała w chwili składania przez byłą właścicielkę wniosku w dniu [...] 1975 r., możliwość rozwiązania takiej sytuacji przez przyznanie odszkodowania pieniężnego na wniosek jednej ze stron. Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta [...], w ramach ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy winien w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić wskazany wyżej wątek postępowania odszkodowawczego dotyczący ustalenia na rzecz byłej właścicielki lub jej spadkobiercy świadczenia pieniężnego, z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ l instancji winien poddać wnikliwej analizie dokumentację organów administracyjnych, które w związku z wnioskiem J. S. mogły przedmiotową sprawę rozpoznawać, w tym w szczególności zasób archiwalny wytworzony między innymi przez byłego Naczelnika Dzielnicy [...] czy Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Dopiero w przypadku braku możliwości stwierdzenia okoliczności, czy J. S. lub jej spadkobiercy zostało przyznane odszkodowanie pieniężne, na podstawie dowodu z dokumentów, czy też innych środków dowodowych uzasadnionym będzie sięgnięcie po znajdujący się na końcu listy środków dowodowych dowód z przesłuchania strony. W dalszej kolejności Wojewoda [...] zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego okoliczności wynikającej z faktu, iż w aktach przedmiotowej sprawy (k. [...], tom l) znajduje się Sygn. akt II SA/Kr 408/06 kopia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1956 roku nr [...] którego treść jednoznacznie wskazuje na ustalenie odszkodowania w wysokości [...] złotych na rzecz J. S. za wywłaszczone nieruchomości oznaczone jak p.gr. [...].kat. [...] i [...] obj. [...] o pow. [...] m2 położone w gm. kat. [...]. W świetle rozpoznawanego roszczenia Z. S. o odszkodowanie za wywłaszczenie właśnie części p.gr[...] kaL [...] i [...] obj. [...] o pow. [...] m2 położone w gm. kat. [...] niezbędnym jest ustalenie związku pomiędzy dochodzonym przez spadkobiercę poprzedniego właściciela roszczeniem odszkodowawczym a skutkami prawnymi rozstrzygnięcia przedstawionego w powołanym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. W tym zakresie niezbędne będzie również ustalenie, czy wspomniane orzeczenie posiada walor ostateczności. W przypadku ustalenia przez organ l instancji, po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego w wyżej przedstawionym zakresie, iż odszkodowanie na rzecz J. S. bądź jej spadkobiercy, nie zostało dotychczas ustalone decyzją administracyjną. Wojewoda [...], w związku z powoływaniem się i respektowaniem, przez Prezydenta Miasta [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2005 roku skutków prawnych orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] 1964 r. nr [...], zmieniającego w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] 1957 r. nr [...] zwrócono uwagę, że ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] 1957 r. Nr [...] zostały wywłaszczone parcele [...].kat [...] o pow. [...] m2 i [...].kat. [...] m2 o pow. [...] ha obj. [...], na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w [...]. Po rozpoznaniu wniosku Akademii [...] w [...], orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] 1964 r. nr [...] wznowiono postępowanie wywłaszczeniowe zakończone ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m, [...] z dnia [...] 1957 r. Nr [...] w sprawie wywłaszczenia części trzech nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] z [...] gm, kat. [...], obj. wykazami hipotecznymi [...] , [...][...] . W orzeczeniu tym dokonano zmiany powierzchni i oznaczenia m.in. będącej przedmiotem Sygn. akt II SA/Kr 408/06 wywłaszczenia, nieruchomości obj. wykazem hipotecznym [...] oznaczonej l.kat. [...] o pow. [...] m2 i [...] .kat. [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność J. z C. S., w ten sposób, że z parceli [...] wywłaszczono powierzchnię [...] m2 oznaczoną [...] (zamiast powierzchni [...] m1), zaś z parceli [...] kat. [...] wywłaszczono powierzchnię [...] m2 oznaczoną [...] kat. [...] (zamiast powierzchni [...] m1). Organ odwoławczy podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia [...] 2003 r., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] 1964 r. Nr [...]. Tym samym, biorąc pod uwagę charakter prawny instytucji stwierdzenia nieważności, powołane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta. [...] z dnia [...]. 1964 r., zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tzn. jak gdyby nigdy nie zostało wydane. Wojewoda podkreślił, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ l instancji musi odnieść się do stanowiących element materiału dowodowego, obu operatów szacunkowych określających wartość rynkową prawa własności wywłaszczonych nieruchomości, wykonanych przez J. B. oraz B. B., Zgodnie z art. 130 w związku z art. 129 ust.5 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami w przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawieniu lub ograniczenia praw [.] oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W przedmiotowej sprawie oboje rzeczoznawcy w operatach szacunkowych, opisując stan szacowanej nieruchomości, wskazują, iż w chwili wywłaszczenia parcele wchodziły w skład gospodarstwa ogrodniczego, stanowiąc jego niezabudowaną część. Podają również, iż w tym czasie przedmiotowa nieruchomość położona była w rejonie podmiejskim, peryferyjnym o ograniczonej zabudowie w większości stanowiącym gospodarstwa ogrodnicze i rolne, w pewnym oddaleniu od komunikacji miejskiej (przystanki komunikacji miejskiej znajdowały się w rejonie stadionu [...]). Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia wysokości odszkodowania dla tego typu nieruchomości (pozbawienie prawa własności nastąpiło blisko 50 lat temu), Sygn. akt II S A/Kr 408/06 koniecznym jest oparcie się na wyżej przedstawionym stanie nieruchomości, w jakim się ona wówczas znajdowała. Tymczasem żaden z biegłych, ustalając wysokość tego odszkodowania (obecnie odpowiadającą wartości rynkowej nieruchomości), nie uwzględnił tej okoliczności. Biegli, ustalając aktualną wartość rynkową wywłaszczonej w 1957 roku nieruchomości, podejściem porównawczym, przyjęli bowiem jako nieruchomości porównawcze działki położone obecnie w bliższym lub dalszym sąsiedztwie od przedmiotowej nieruchomości, a których cechy charakterystyczne zupełnie nie przystają do przedstawionego powyżej stanu wywłaszczonej nieruchomość i, w jakim się ona znajdowała w chwili wywłaszczenia Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Sądu skarga przez Z. S., który, wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] jako niezgodnej z prawem. Domagał się także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 K.p.a. z zw. z art. 7, art. 8, art. 12 i art. 86 K.p.a. a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł przede wszystkim, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Jego zdaniem postępowanie dowodowe przeprowadzono wyczerpująco, a ewentualne braki dostrzeżone przez organ odwoławczy mogły zostać uzupełnione w dodatkowym postępowaniu. Odwołując się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z [...] 2003 r. skarżący podniósł, że kwestia konieczności ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobiercy wywłaszczonej J. S. została przesądzona i należało tylko w sposób właściwy zastosować art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności podkreślał, że wszelkie zebrane dotychczas dowody świadczą bezspornie o tym, że żadne odszkodowanie uprawnionemu, ani jego poprzednikom prawnym nie zostało wypłacone. Obowiązek organu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia nie oznacza, że ustaleń takich można dokonywać w dowolnie długim czasie. Dlatego zdaniem skarżącego organ l instancji nie naruszył przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a. Nie naruszono także przepisu art. 86 K.p.a., gdyż skarżący nie musiał być przesłuchany w charakterze strony skoro składał wobec organu pisemne Sygn. akt II SA/Kr 408/06 oświadczenie. Skarżący kwestionował także stanowisko Wojewody co do pojęcia art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania nie zajęli w sprawie żadnego procesowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 1*53 póz. 1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Należy dodać także, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpocząć należy od wskazania, ze w sprawie zapadło już orzeczenie Sądu Administracyjnego, dlatego stosownie do art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, póz. 1271 ze zm. )zarówno organy jak i sąd obecnie rozpoznający sprawę są nimi związane. Stosownie do tego, zważyć należy, iż wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przy tym, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że Sygn. akt IISA/Kr 408/06 ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony ( por. wyrok SN syg. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101, wyrok NSA w Warszawie z dnia 06.09.2001, syg. akt III SA 3377/00; System Informacji Prawnej -LEX nr 54000). Co więcej, nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.12.1999r, syg. akt l SA 1089/99 - LEX nr 48019). Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać należy, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 Kodeksu, który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, póz. 262). Sygn. akt II SA/Kr 408/06 W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Tymczasem decyzja kasacyjna, o której mowa w powyższym przepisie Kodeksu, nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co więcej - przekazuje sprawę do rozpatrzenia organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, zaś z treści powyższego przepisu Kodeksu nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r, FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, póz. 79). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez Wojewodę [...] wydającego decyzję ll-go instancyjną. Powyżej naprowadzone uwagi co do ścisłego odczytywania tego przepisu przez organ odwoławczy nie mogą tracić z pola widzenia sytuacji, w których organ l instancyjny naruszył przepisy postępowania w stopniu uniemożliwiającym ich sanację na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady jest przepis art. 77 § 1 K.p.a. zawierający obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem Prezydent Miasta [...] oparł decyzję z [...] 2005 r. na niepełnym materiale dowodowym, tak co do zastosowanych środków dowodowych, jak i sposobu ich gromadzenia i ujawniania w aktach. Badając akta archiwalne w poszukiwaniu dokumentów stanowiących dowód przyznania J. S. nieruchomości zamiennej lub odszkodowania w pieniądzu dokonano wybiórczej selekcji akt, która nie stanowi w efekcie spójnego materiału dowodowego. Błąd organu polegał na tym, że po każdorazowym zażądaniu akt z zakładów archiwalnych dokonywano ich przeglądu, po czym - według bliżej nieokreślonej metody - Sygn. akt II SA/Kr 408/06 kopiowano część a resztę zwracano. Kserokopie tak wybranych dokumentów częściowo jedynie uwierzytelniano za zgodność z oryginałem. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę tak gromadzony materiał dowodowy nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem pewności, że przedstawione akta administracyjne stanowią materiał zupełny i kompletny, zwłaszcza w odniesieniu do istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Co więcej z niewiadomych przyczyn organ nie sięgnął do archiwalnych akt byłego Urzędu Rejonowego w [...] i Naczelnika Dzielnicy [...]. Kwerenda tych akt wyjaśnić mogłaby wątpliwości co do wypłaty odszkodowania, albo przyznanie nieruchomości zamiennej. Trzeba zwrócić uwagę, że w aktach sprawy istnieje nie uwierzytelniona i nie posiadająca klauzuli ostateczności kserokopia orzeczenia z [...]1956 r. mocą której Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przyznało J. S. za wywłaszczone [...] m2 gruntu rolnego działek nr [...] i [...] odszkodowanie w wysokości [...] zł. Analiza akt może oczywiście prowadzić do wniosku, że orzeczenie z [...] 1956 r. pozostało jedynie projektem aktu administracyjnego, co pozwoliło urzędnikowi sporządzającemu notatkę urzędową na potrzeby organu l instancji sporządzić adnotację, że jest to "decyzja nieaktualna" ( vide: k- [...] i k-[...] akt administracyjnych a w nich notatka urzędowa z [...] 2000 r. ). W związku z tym trzeba zauważyć, że treść notatki nie może stanowić dowodu w sprawie a nie podjęto żadnych innych czynności, które pozwoliły by usunąć istniejące w tej mierze wątpliwości. Niezależnie jednak od powyższego trzeba pamiętać, że organy administracji państwowej są związane zapatrywaniem wyrażonym w powołanym na wstępie wyroku NSA w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z [...] 2003 r., co do tego, że stronie nie ustalono żadnego odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że w treści wyroku NSA z 27 listopada 2003 r. opartym na ustaleniach organów, do których obecnie nie odniesiono się w ogóle, żądanie odszkodowania obejmowało także wywłaszczenie [...] m2 z działki [...] na rzecz [...] na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] 1957 r., także załączonej do akt w formie kserokopii. Na tym ostatnim dokumencie jest stwierdzenie, że orzeczenie jest ostateczne. Trzeba pamiętać, że J. S. w oświadczeniu z [...] 1975 Sygn. akt IISA/Kr 408/06 r. k- [...] akt administracyjnych domagała się odszkodowania " za [...] m2 parceli wywłaszczonej przez A[...] i [...] m2 parceli wywłaszczonej przez [...]". Wreszcie trzeba zważyć, że tak jak notatki urzędowe nie stanowią dowodu w sprawie administracyjnej, tak wszelkie wypowiedzi pisemne skarżącego wobec organu nie stanowią przesłuchania w charakterze strony w myśl art. 86 K.p.a. Błędem organu było nie sięgnięcie po ten środek dowodowy w toku rozprawy administracyjnej na którą stawił się Z. S. Zapis wypowiedzi odnoszących się do wyceny rzeczoznawcy nie jest przeprowadzeniem dowodu w trybie art. 86 K.p.a. Wreszcie trzeba zważyć, że związanie organów i sądu na podstawie cytowanego art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające (...) oznacza brak możliwości powoływania się na orzeczenia z 1958 r. i 1964 r., co do których NSA - OZ w Krakowie stwierdzi nieważność w wyroku z [...] 2003 r. Tymczasem decyzja l instancji powołuje się w rozstrzygnięciu na nieistniejący akt administracyjny z [...] 1964 r., wymieniając go jako podstawę ustalonego odszkodowania ( podstawę do określenia powierzchni wywłaszczonej ). Tego typu uchybienie proceduralne musiało być wyeliminowane przez uchylenie decyzji w trybie art. 138 §2 K.p.a. Konieczne jest także odniesienie się do uchybień postępowania dowodowego związanych z przeprowadzeniem rozprawy i ustalaniem odszkodowania w oparciu o operat rzeczoznawcy na podstawie art. 130 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zaznaczono wyżej organ nie przesłuchał Z. S. w charakterze strony, ponadto nie odniósł się do operatu innego rzeczoznawcy majątkowego sporządzonego na zlecenie zainteresowanego. Zwrócić trzeba uwagę, że organ l instancji przyjął operaty rzeczoznawcy powołanego z urzędu, mimo że skarżący nie tylko zarzucał zaniżenie wyceny, ale podpierał ten zarzut wynikami innej opinii zleconej prywatnie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było odniesienie się do obu operatów tak co do zastosowanej metody, jak i ustaleń poczynionych przez biegłych. Dlatego oceniając treść uzasadnienia organu l instancji w części odnoszącej się do ustalenia wysokości odszkodowania trzeba stwierdzić ponadto naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego. Jest to konsekwencja założenia przez organ, że skoro operat opracował rzeczoznawca majątkowy powołany z urzędu, to tym samym jest miarodajny dla orzeczenia o odszkodowaniu. Takie założenie jest oczywiście błędne, Sygn. akt II SA/Kr 408/06 a w rozpoznawanej sprawie okazało się dowolne, bo nie poparte żadną argumentacją. Operat szacunkowy nie jest częścią składową decyzji o odszkodowaniu. Nie wystarczy samo odesłanie do treści wyceny. Rzeczoznawca ma prawo wyboru podejścia, metody szacowania, lecz nie zwalnia to organu z właściwego uzasadnienia prawidłowości wyboru biegłego na tle całokształtu materiału dowodowego. Jeśli do tych braków decyzji organu l instancji dodać, że nie wyznaczono stronom terminu z art. 10 § 1 K.p.a., a tym samym uniemożliwiano wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszenie ewentualnych żądań, to naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, oraz art. 81 K.p.a. jest także oczywiste. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.