II SA/Kr 41/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : NSA Stanisław Biernat AWSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala - Pismem z dnia 5 lipca 2001 r. A.C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się m.in. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 2300 zł na najpilniejsze opłaty, a także zasiłku celowego w kwocie 600 zł miesięcznie na poczet egzekucji alimentów na dzieci - ponieważ nie ma żadnych możliwości, aby sprostać temu obowiązkowi. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na swoją trudną sytuację materialną powstałą w wyniku podstępnego i bezprawnego wydalenia ze służby państwowej. Kolejnym pismem z dnia 8 października 2001 r. zwrócił się o przyznanie "w trybie pilnym" zasiłku celowego w kwocie co najmniej 450 zł na pokrycie kosztów badań, zakup bielizny, trepków oraz rekonwalescencję. Z przeprowadzonej w dniu [...].10.2001 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż mieszka on wspólnie z żoną i dwójką dzieci w jednym mieszkaniu. Jednak z żoną (która wraz z dziećmi zajmuje osobne pomieszczenie) pozostaje w faktycznej separacji i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (pozostaje na własnym utrzymaniu). Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Dokonanej aktualizacji A.C. nie podpisał - czyniąc na formularzu aktualizacji wywiadu środowiskowego zapis "to jest kłamstwo A. C". Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia [...] października 2001r., nr [...] odmówił udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwotach: 2300 zł z przeznaczeniem na najpilniejsze potrzeby, 600 zł tytułem alimentów na dzieci, 450 zł na pokrycie kosztów badań lekarskich, zakup bielizny, trepek i rekowalescencję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż odmowa przyznania zasiłku celowego na wskazane cele podyktowana jest tym, że zgłoszone potrzeby nie mogą być uznane za niezbędną potrzebę życiową uzasadniającą przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. "Również wniosek o zasiłek celowy na poczet egzekucji alimentów na Pana dzieci jest sprzeczny z zapisem art. 32 ustawy o pomocy społecznej." Odrębną decyzją przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup żywności. Natomiast jako osoba bezrobotna wnioskodawca jest ubezpieczony przez Powiatowy Urząd Pracy i posiada prawo do świadczeń zdrowotnych. Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W swoim odwołaniu skarżący zarzucił sprzeczność pomiędzy wydaną przez organ I instancji decyzją o art.2, 4, 7, 8, 9, 12, 32, 67, 68, 71 i 91 Konstytucji RP w związku z art. 12 i 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18.10.1961r. (Dz.U. z 1999r., nr 8, poz.67) oraz art.2, 3, 4, 31, 36 i inne ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej. Zarzuca brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego lub prawnego, wydanie jednej decyzji w kilku różnych sprawach na posiedzeniu niejawnym, bez umożliwienia mu zabrania głosu w niniejszej sprawie. "Równocześnie dopuszczono się rażącego naruszenia przepisów przy przeprowadzaniu tzw. wywiadu środowiskowego w dniu [...] października 2001 r. przez dwóch funkcjonariuszy w miejscu mojego zamieszkania gdzie umieszczono nieprawdziwe dane, a mnie próbowano zmusić do podpisania tego wywiadu." Żądał udostępnienia mu akt sprawy, potępienia nadużycia przewagi instytucjonalnej MOPR wobec jego osoby oraz przesłuchanie jako świadków osoby przeprowadzające aktualizację wywiadu środowiskowego. W konsekwencji wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, po rozprawie administracyjnej z jego udziałem oraz napiętnowanie postępowania Dyrekcji MOPR wobec jego osoby w "piśmie sygnalnym do Wojewody ." Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art.138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uznało za wystarczający do podjęcia decyzji bez konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Stwierdzono także, iż wprawdzie aktualizacja wywiadu środowiskowego nie została podpisana przez A.C. , a on sam podniósł, że dane w nim zawarte są kłamstwem, to jednocześnie "w/w nie sprecyzował na czym w istocie ma polegać kłamstwo, nie określił tego również w złożonym odwołaniu. Nie ma również przeszkód prawnych, by żądania Pana A.C. były przedmiotem jednej decyzji administracyjnej, albowiem wszystkie dotyczą uzyskania pomocy celowej i fakt różnego przeznaczenia ewentualnej pomocy nie uzasadnia wydawania odrębnych decyzji dla każdego ze zgłoszonych żądań. (...) Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, iż zakres zgłoszonych przez Pana A. C. żądań jest tak znaczny, iż trudno uznać, by stanowiły one niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. (...) Możliwości finansowe organu są bardzo ograniczone ze względu na posiadane środki jak również coraz większą ilość osób zgłaszających się o pomoc. Wobec tych faktów oczekiwanie strony, iż ośrodek zaspokoi wszystkie potrzeby jest nieuzasadnione i nie znajduje oparcia w przepisach prawa." Wskazano nadto, iż skarżący objęty jest stałą i systematyczną pomocą społeczną świadczoną w różnych, dostępnych w danych warunkach formach. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2001 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO . Zarzuca, iż Kolegium nie uwzględniło żadnego z jego zarzutów, w szczególności nie rozpatrywano sprawy na rozprawie administracyjnej - czego skarżący się domagał. Uważa, że działania ze strony organu władzy publicznej są wobec niego bezprawne i oparte na złej woli. Stwierdza "nadto wyjątkową złośliwość w interpretacji przepisów zwłaszcza art.32 ustawy o pomocy - będące w istocie naigrawaniem się ze mnie i z mojej sytuacji poprzez wyrażanie osobistych poglądów członków zespołu orzekającego Kolegium" - na temat katalogu niezbędnych potrzeb skarżącego. Organ "samowolnie orzeka, że koszty leczenia szpitalnego (operacja) i rehabilitacja, czy też pomoc dla dzieci moich - w takim katalogu się nie mieści. (...) Jako cyniczny wybieg uważam twierdzenie Zespołu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że oto przecież MOPR przyznał mnie zasiłek celowy na żywność i środki czystości na październik 2001 roku w kwocie 60 zł - czego oczywiście nie podano w przedmiotowym uzasadnieniu." Podnosi, iż kolejny raz pominięto jego skargę na postępowanie funkcjonariuszy MOPR w K. . "Oto przy przeprowadzaniu tzw. wywiadu środowiskowego w dniu [...] października przez dwóch funkcjonariuszy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. w miejscu mojego zamieszkania zamieszczono nieprawdziwe dane, a mnie skłaniano żebym to podpisał. Odmówiłem podpisania i udałem się ze skargą do Biura Rejonu MOPR na B. (około [...] km w jedna stronę) w dniu 11 października 2001 - ponieważ 10 października 2001 było to niemożliwe ponieważ wszyscy pracownicy byli na naradzie w Dyrekcji MOPR przy ul.[...]. Skargę złożyłem Pani Kierownik jak również okazałem zaległe rachunki za gaz i światło -czego nie chciano uwzględnić podczas wizyty w dniu [...] października 2001." Dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do prowadzenia postępowania zgodnie z Konstytucją i k.p.a. oraz "dostosowania orzeczeń do Konstytucji RP i ratyfikowanych Konwencji", zobowiązania Kolegium do przeprowadzenia jawnej rozprawy z jego udziałem "odpowiednio przygotowanej i z przesłuchaniem zarówno mnie, jak też przedstawicieli strony przeciwnej", a także wnosi o przesłanie stosownej sygnalizacji do Wojewody "o złym i skrajnie stronniczym załatwianiu moich odwołań przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K." Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2001r., nr [...] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Poza tak określonym zakresem rozpoznania leży np. żądanie skarżącego do przesłania przez Sąd odpowiedniej sygnalizacji Wojewodzie odnośnie działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , która to zresztą instytucja w najmniejszym stopniu nie podlega Wojewodzie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art.32 ust. l ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie- interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2000r, sygn. I SA 945/00) Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.2 ust. l ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art.2 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art. 13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzy stają z pomocy społecznej. Jak wynika z analizy akt sprawy, przyjąć należy, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnego dochodu w stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku 447 zł. Okoliczność ta umożliwia rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Odnośnie faktu, iż skarżący odmówił podpisania aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...].10.2001r., czyniąc zapis na formularzu "to jest kłamstwo" i podnosząc tą okoliczność w odwołaniu i skardze do Sądu możliwe są do przyjęcia dwie konsekwencje. Po pierwsze dopuszczalne jest przyjęcie, że rzeczywiście dane zamieszczone na formularzu aktualizacji wywiadu środowiskowego - powyżej adnotacji skarżącego - są nieprawdziwe. Jednak skarżący ani w poczynionej adnotacji, ani też w swoim odwołaniu do SKO w K. nie precyzuje jakie dane są nieprawdziwe i jakim zapisom czyni zarzut kłamstwa. W konsekwencji przyjąć by należało, że całość dokonanego zapisu i ujętych w nim danych jest kłamstwem. A zatem prowadziłoby to do wniosku, iż wywiadu nie przeprowadzono z A.C., , że uzyskuje on dochody, że wspólnie z żoną i dziećmi prowadzi gospodarstwo domowe itd. Taki wniosek, wprawdzie poprawny logicznie, jest jednak niewłaściwy. Dokonać bowiem należy uwzględnienia całości okoliczności sprawy. Oczywistym jest, iż aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadzono z A.C. w dniu [...].10.2001 r. Wynika to jednoznacznie z samej adnotacji na formularzu, notatek służbowych pracowników MOPR oraz oświadczeń samego skarżącego, który nie neguje tego faktu. Z okoliczności naprowadzonych przez skarżącego w uzasadnieniu skargi oraz treści notatek służbowych z dnia [...].10.2001r. wynika w sposób pośredni, iż odmowa podpisania aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz uczynienie adnotacji na tym formularzu przez skarżącego była spowodowana nieuwzględnieniem, w poczynionych przez pracowników przeprowadzających wywiad środowiskowy zapisach, zaległych rachunków za gaz i światło - "czego nie chciano uwzględnić podczas wizyty w dniu [...] października 2001." Dlatego też mimo, że skarżący nie podpisał aktualizacji wywiadu środowiskowego, to nie sposób przyjąć, iż dane zamieszczone w tym wywiadzie są w całości fałszywe, a ich wadliwość dotyczy nieuwzględnienia zaległych rachunków za gaz i światło. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. l ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22.02.1995r., sygn. SA/Gd 2497/94) Co więcej organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17.04.2002, sygn. II SA/Gd 4332/01). Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony -możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r., sygn. I S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzuty skarżącego, iż odmowa przyznania zasiłku celowego jest nieuzasadniona w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności - zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, opału, drobnych napraw itp.). Poza tą granicą leży żądanie skarżącego przyznania z zakresu pomocy społecznej zasiłku w kwocie 2300 zł na pokrycie najpilniejszych opłat związanych z ogólnie pojętym utrzymaniem mieszkania. Tym bardziej żądanie skarżącego otrzymania 600 zł z przeznaczeniem na alimenty dla dzieci nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego na zasadzie art. 32 ustawy o pomocy społecznej z 1990r. Taki zasiłek celowy w żaden sposób nie służy zabezpieczeniu niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, lecz finansuje utrzymanie innych osób. Przede wszystkim to skarżący - jako ojciec dzieci - jest zobowiązany do alimentacji na ich rzecz i współuczestniczenia w ich utrzymaniu. Pokrywanie zobowiązań skarżącego w zakresie alimentowania dzieci poprzez finansowanie tego świadczenia przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie wykracza poza zakres art.32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, gdyż nie odnosi się do zaspokajania potrzeb bytowych skarżącego, a nadto zwalnia go z obowiązku świadczenia alimentacji na rzecz dzieci. Oznaczałoby to w konsekwencji przerzucenie obowiązku świadczenia alimentów z zobowiązanego na organ pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej mają za zadanie pomagać w prawem określonych formach w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie zastępować w wykonywaniu ich obowiązków lub zaciągniętych przez nich zobowiązań. Podobnie ocenić należy żądanie skarżącego o zasiłek w wysokości 450 zł na pokrycie badań lekarskich. Skarżący, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, był objęta ubezpieczeniem społecznym, które gwarantuje bezpłatny dostęp do opieki zdrowotnej. Nie zostały przedstawione żadne rachunki za badania lub zalecenia wykonania badań odpłatnych poza systemem opieki zdrowotnej. Nie sposób także przed przeprowadzeniem operacji określić potrzeby, zakresu i intensywności rekonwalescencji po dokonanym zabiegu indywidualnie w stosunku do skarżącego. Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, przewagę ma zasada pisemności. Stąd też w zasadzie całość materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego gromadzona jest przy pomocy pism i dokumentów. Skarżący również mógł w toku prowadzonego postępowania wnieść na piśmie dodatkowe uwagi i wskazać dodatkowe okoliczności. Dlatego też -zgodnie z zapisami art.89 k.p.a. - rozprawę administracyjną organ prowadzący postępowanie przeprowadzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uprowadzenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem samo żądanie przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza, że swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie oraz nie przeprowadzenie jej przez organ administracyjny nie stanowiło uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia. Podsumowując stwierdzić należy, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego była uzasadniona, nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono ojej oddaleniu.