II SA/Kr 41/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Inga Gołowska Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu na około [...] jednostek hotelowych (z zapleczem żywieniowym, sportowo-rekreacyjnym, salami konferencyjnymi oraz garażami), budowie parkingu zewnętrznego na około [...] samochodów osobowych wraz z urządzeniami budowlanymi, po rozebraniu istniejących obiektów w [...] w rejonie os. [...], dz. nr ewid. [...], [...] obr. [...]. W decyzji ustalono między innymi, że powierzchnia zabudowy może wynosić maksymalnie 17 % powierzchni terenu działki budowlanej, natomiast powierzchnia biologicznie czynna będzie stanowić około 65 % powierzchni działki budowlanej, przy czym wskazano, że nie powinna ona w przyszłości ulec zmniejszeniu poniżej wymaganego minimum. W zakresie gabarytów i formy architektonicznej projektowanej zabudowy ustalono, że obiekt winien być harmonijnie wkomponowany w otoczenie, bryła obiektu w miarę możliwości powinna być ukształtowana z członów zróżnicowanych pod względem wysokości, zalecono unikać obiektów zwartych, wielkokubaturowych. Dopuszczono 4 kondygnacje nadziemne (w tym dwie kondygnacje w kubaturze dachu), ewentualnie z podpiwniczeniem. Wskazano, że szerokość elewacji frontowej budynku ma wynosić maksymalnie 65 m, wysokość okapu 7,0 m, a wysokości kalenicy maksymalnie 15 m. Nadto wskazano, że integralną część decyzji stanowią: mapa z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załącznik nr 1 ) oraz wyniki analizy (załącznik nr 2). W uzasadnieniu organ podał co następuje: Gmina Miasto [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd należało wydać decyzję o warunkach zabudowy, której projekt przygotowała osoba posiadająca uprawnienia określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 3-krotnej szerokości frontu działki od granic działki budowlanej. Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego ustalono na podstawie materiałów geodezyjnych oraz wizji w terenie. W szczególności stwierdzono, że złożony wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z parkingiem zewnętrznym, a z analizy funkcji wynika, że taka zabudowa będzie kontynuacją funkcji obiektów zlokalizowanych na przedmiotowej posesji, gdzie istnieje zespół obiektów świadczących usługi hotelarskie. Wskaźnik intensywności zabudowy na działce określono ok. 17%. Linia zabudowy poprowadzona została jako kontynuacja istniejącej na działkach sąsiednich. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia w postaci: postanowienia z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] Starostwa Powiatowego (Geolog Powiatowy), opinii z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego, postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] Zarządcy Drogi Gminnej. Uwagi i zastrzeżenia wniesione przez właścicieli nieruchomości, na której projektowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich wniesione w toku postępowania nie zostały uwzględnione. W wynikach analizy stanowiących załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa indywidualna (z usługami typu wynajem pokoi) i pensjonatowa, ale istnieją też obiekty takie jak szkoła, kościół, a także (obiekty do wyburzenia na przedmiotowej działce) zespół budynków świadczących usługi hotelarskie. Nadto stwierdzono, że sumaryczna szerokość elewacji frontowej budynków istniejących wynosi około 70 m. Od powyższej decyzji Burmistrza Miasta [...] odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. C. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji przez odmowę ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, alternatywnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzji zarzucił: obrazę przepisów procesowych przez wydanie decyzji w warunkach braku ustalenia lub niezgodnego z prawdą ustalenia okoliczności istotnych dla wydania decyzji (art. 7 kpa) oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędne zastosowanie § 6, § 3 pkt 2, § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podniósł, że wyniki analizy, określone jako załącznik nr 2 do decyzji nie odpowiadają prawdzie. Z akt sprawy nie wynika, aby nastąpiło ustalenie zamkniętych granic terenu przeznaczonego do analizy o promieniu nie mniejszym niż trzykrotność boku przedmiotowej nieruchomości przyległego do drogi, nie mniej niż 50 bm. Przedmiotowa nieruchomość ma granicę przyległą do drogi 65 mb. Zatem promień analizowanego obszaru winien wynosić ok. 195 mb. Jednakże przyjęto inny obszar. Zdaniem odwołującego się powodem dla którego tak uczyniono, była chęć stworzenia pozoru, że zamierzony we wniosku sposób zagospodarowania działki koresponduje z zagospodarowaniem działek "sąsiednich" w rozumieniu ustawy. Na okoliczność jedności funkcji powołuje się domy jednorodzinne z pokojami gościnnymi utrzymane w stylu regionalnym a na potrzeby "podobności kubatury" przytacza się budynek kościoła i szkoły. W tym zakresie ustalenia analizy są niezgodne ze stanem istniejącym na działkach sąsiednich. Jednym z koniecznych warunków jednorodności zagospodarowania działki objętej wnioskiem i zabudowy sąsiedniej jest wymaganie zachowania zbliżonych parametrów kubatury (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). W rejonie [...] nie ma żadnych budynków (poza szkołą i kościołem) o zbliżonej kubaturze. Odnoszenie się w tym miejscu do gabarytów kościoła jest, zdaniem odwołującego się, nieuzasadnione, albowiem kościoły zwykle wyróżniają się na tle pozostałej zabudowy, zwłaszcza w rejonach wiejskich. Nieprawdziwe są również ustalenia w odniesieniu do szerokości elewacji frontowych istniejących obiektów. Kubaturowo największy obiekt - kościół ma elewację frontową jedynie szerokości 20 mb. Analiza mapy stanowiącej załącznik nr 1 wskazuje, że w rejonie objętym decyzją nie istnieją budynki o elewacji szerszej niż 20 mb. Zatem ewentualna szerokość budynku na działce objętej decyzją nie powinna zgodnie z § 6 rozporządzenia wynosić więcej niż 20 mb + 20%. Tymczasem decyzja dopuszcza szerokość 65 mb. Tyle też wynosi bok działki przylegający do drogi publicznej. Dla odwołującego się niezrozumiałe jest zatem jak przy zabudowie całej działki zachowane zostanie – wskazane w decyzji – 17 % intensywności zabudowy i nawiązanie do rozproszonej zabudowy otoczenia. Decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie 138 § 2 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy j stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia, albowiem nie zawiera załącznika stanowiącego część graficzną analizy. Brak udokumentowanego związku między wynikami analizy a ustaleniami decyzji stanowi oczywiste naruszenie podstaw wydania decyzji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że w aktach sprawy – na nie ponumerowanych kartach – znajduje się tabelka pt. "Wyniki analizy do decyzji WZ [...], fotografie 7 budynków oraz kopia mapy zasadniczej 1:1000 z oznaczeniem granicy analizowanego obszaru. Są to jednak dokumenty nie mogące stanowić żadnego dowodu w sprawie, gdyż pozbawione są jakiejkolwiek autoryzacji i sygnatury (odpowiednich klauzul) pozwalających na uznanie ich jako załączników do zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim nie posiadają "podpisu organu wydającego decyzję lub innej osoby upoważnionej do występowania w imieniu organu". Zatem wobec braku możliwości porównania określonych w decyzji parametrów, cech i wskaźników dla nowej zabudowy z faktycznymi cechami, parametrami i wskaźnikami istniejącymi w obszarze analizowanym – Kolegium nie może zweryfikować zarzutów odwołującego się odnośnie nie istnienia w analizowanym obszarze budynków o zbliżonej chociażby kubaturze lub o szerokości frontu większej niż 20 m. Organ odwoławczy wskazał również, ze zasadą jest ustalenie w decyzji parametrów w zakresie cech architektonicznych jako uśrednionych wielkości, natomiast odstępstwa przewidziane w § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia wymagają odpowiedniego uzasadnienia wspartego wnioskami z wykonanej w sposób właściwy analizy. Nadto organ odwoławczy wyszczególnił inne uchybienia postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygniecie, a to: brak zwrotnych potwierdzeń odbioru przy pismach kierowanych przez organ - w ramach postępowań incydentalnych - w dniu [...].02.2007r. do Zarządcy Dróg, organu d/s geologii oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego, przyjęcie przez organ przedłożonej przez wnioskodawcę w dniu [...].11.2000 r. kopii mapy ewidencyjnej nie posiadającej waloru dowodowego, niewiadomego pochodzenia, nieautoryzowanej, nie podpisanej, bez skali oraz brak w aktach dowodu przynależności autora projektu decyzji do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Uchylając decyzję organ odwoławczy zobowiązał jednocześnie organ I instancji do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. C., domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucił "brak rozpatrzenia wszystkich żądań wniesionego odwołania a w szczególności żądania zreformowania decyzji przez odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". W uzasadnieniu podkreślił, że w odwołaniu wnosił przede wszystkim o odmowę ustalenia warunków zabudowy. Żądanie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było żądaniem alternatywnym i zostało zgłoszone na wypadek nie uznania przez organ odwoławczy pierwszego wniosku. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobowiązane do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie jedynie do zbadania legalności wydanej przez organ I instancji decyzji. Zasada ekonomii procesowej, nakazywała w przedmiotowej sprawie uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji, zwłaszcza, że zdaniem skarżącego, organ I instancji jest niezdolny do obiektywnego i zgodnego z prawem rozpoznania sprawy i zachodziło wysokie prawdopodobieństwo, że wyda decyzję, która również zostanie zaskarżona. Dalej argumentował, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do żądania wydania decyzji reformującej, doszło zatem do obrazy przepisu art. 107 § 1 i § 4 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podniosło, że w sposób pośredni wskazało w uzasadnieniu skarżonej decyzji dlaczego przyjęło taki a nie inny kierunek rozstrzygnięcia. Znalazło to przede wszystkim oparcie w treści art. 138 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie istniała bowiem koniczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części poprzez sporządzenie we właściwy sposób analizy urbanistyczno-architektonicznej, uzyskania map geodezyjnych odpowiadających przepisom, prawidłowego przeprowadzenia procedur uzgodnień incydentalnych oraz naprawienia innych wskazanych uchybień procesowych. Kolegium podkreśliło, że skarżący swoje żądanie w odwołaniu sformułował w sposób alternatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Rację ma skarżący twierdząc, że wedle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany jest sprawę rozpoznać na nowo, a wynikiem tego rozpoznania co do zasady winno być wydanie decyzji merytorycznej. Od tej jednak zasady przewidziano wyjątek : przepis art. 138 § 2 kpa uprawnia organ do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wtedy, kiedy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten jednocześnie nie uzależnia możliwości wydania decyzji kasacyjnej od treści wniosków strony odwołującej się. Nie jest więc istotną wadą uzasadnienia decyzji kasacyjnej brak bezpośredniego odniesienia się do winsoku odwołania o "zmianę" decyzji organu I instancji. Istotne jest to, czy rzeczywiście postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest brakami, o jakich mowa w cytowanym przepisie. Analiza sprawy poddanej osądowi prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wydanego w wykonaniu art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawowym instrumentem pozwalającym na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy (przy braku planu zagospodarowania przestrzennego) jest wyznaczenie odpowiedniego obszaru i przeprowadzenie analizy znajdującej się w jego granicach zabudowy. Wymienione operacje mają zarówno dla ustalenia warunków zabudowy, jak i dla odmowy ustalenia takich warunków fundamentalne znaczenie, dlatego ich wyniki muszą znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednich dokumentach mających stanowić załączniki do decyzji. Tymczasem jedynymi załącznikami do decyzji organu I instancji są: kopia nieaktualnej mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i mieszczące się na niecałej stronie tekstowe "wyniki analizy" zawierające parametry zabudowy bez żadnego ich uzasadnienia. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest innych dokumentów potwierdzających, że w ogóle obszar analizowany został wyznaczony, w szczególności tych, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (tabeli, fotografii, mapy). Konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego na kopii aktualnej (zawierającej aktualne informacje o zabudowie) mapy i przeprowadzenie analizy to istota postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. "Uzupełnienie" postępowania wyjaśniającego w tym zakresie na etapie postępowania odwoławczego oznaczałoby rozpoznanie sprawy co do istoty po raz pierwszy, a nie – jak zakłada przepis art. 16 kpa – po raz wtóry. Wskazane braki uzasadniały w ocenie Sądu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w ramach którego winny być usunięte także pozostałe, wytknięte przez organ odwoławczy braki w zakresie postępowania wyjaśniającego. Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.