II SA/Kr 411/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Ś. i F. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. Ś. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 411/03 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...].05.2002r A. i F. Ś. wnieśli o zbadanie , czy w związku z usytuowaniem domu na działce nr [...] nie zostało naruszone prawo budowlane. Decyzją z dnia [...].08.2002r , wydaną na podstawie art. 105 kpa , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie budowy i użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał , że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. i F. Ś., którzy zarzucali, że wybudowany w latach 80-tych przez państwa S. budynek mieszkalny nr [...] w [...] został usytuowany częściowo na działce wnioskodawców. Organ podał , że inwestor przedłożył akt własności ziemi , dokumentację budowy wraz z planem realizacyjnym nr [...] z dnia [...].02.1981r, zaświadczenie z dnia [...].06.2002r o pozwoleniu na budowę i przekazaniu do użytkowania w 1983r budynku jednorodzinnego oraz oświadczył , że w czasie realizacji robót budowa budynku mieszkalnego była na własnej działce nr [...] na podstawie wytyczenia geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę. Organ nadzoru budowlanego stwierdził , że prawo budowlane "nie dotyczy prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa własności nieruchomości , co może być rozpatrywane w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi". Uznał , że kwestia własności nieruchomości nie ma prawnego znaczenia przy dopuszczaniu obiektu do użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym. W odwołaniu wniesionym przez A. i F. Ś. (nie wiadomo przez kogo podpisanym) zarzucono , że oświadczenie inwestora o prowadzeniu budowy na własnej działce , na czym organ oparł ustalenie, jest nieprawdziwe , że na mapce sytuacyjnej z dnia [...].10.2001 r wyraźnie zaznaczono , że sporny budynek przekracza granicę działki inwestorów , że organ I instancji nawet nie uzyskał takiej mapki. Wnieśli o wyjaśnienie jak doszło do postawienia domu inwestorów na działce nie stanowiącej ich własności , z przesunięciem granicy o 10 m , skoro dom budowany był pod kontrolą Inspektora Nadzoru Budowlanego , który nie stwierdził naruszenia prawa budowlanego. Decyzją z dnia 29 stycznia 2003r , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa , po rozpatrzeniu odwołania A. i F. Ś., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, W uzasadnieniu decyzji stwierdził , że skoro przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].01.1981 r. a w lipcu 1983 został zgłoszony do użytkowania , co wynika z zaświadczenia z dnia [...].06.2002r , to nie zachodzą przesłanki do uznania przedmiotowego obiektu jako tzw. samowoli budowlanej , zatem wniosek o zbadanie legalności budynku jest bezprzedmiotowy. Stwierdził również, że z uwagi na to , że przedłożone przez inwestora zaświadczenie, a także dokumenty dotyczące przedmiotowego obiektu są pozytywne , co wynika z akt sprawy organu I instancji , prawidłowo została wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 105 kpa , gdy postępowanie a jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe , organ administracji wydaje decyzję o jego umorzeniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A. i F. Ś. wnieśli o jej uchylenie , zarzucając , że narusza przepisy postępowania : art.7 , 9 , 73 par. 1 , 74 par.2 , 75 par. 1, 78 par. 1 , 80 i 107 kpa oraz prawa materialnego : art.7 ust. 1 pkt 1 , 34 ust.3 pkt 1 , 35 ust. 1 pkt 1, 57 prawa budowlanego oraz par. 12 ust.6 i 7 , ust.4 pkt 2 rozporządzenia MGP i B (Dz.U. z 1995r Nr 10 poz.46). Podnieśli, że budynek nie został wzniesiony na działce nr [...] stanowiącej własność państwa S., ale również na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących. Ustalenia organu zostały dokonane wyłącznie na podstawie cytowanego zaświadczenia , a skarżący domagali się przedstawienia pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją techniczną oraz pozwolenia na użytkowanie. Dokumentów tych organy nie uzyskały. Podali, że uniemożliwiono im zapoznanie się z projektem ( i wykonania odpisu-ksero), z oryginałem dziennika budowy, oświadczeniem kierownika robót o zgodności wykonanego obiektu z pozwoleniem na budowę , z projektem i zgodności z planem zagospodarowania terenu sąsiedniego oraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Zarzucili, że organ celowo pozbawił ich możliwości zapoznania się z dokumentami źródłowymi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie ustosunkował się do zarzutów skargi. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań podnieść należy , że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W związku z tym odpowiedzieć należy na pytanie, czy postępowanie "w sprawie budowy i użytkowania budynku" było sprawą administracyjną, w której organ nadzoru budowlanego był zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy , że skarżący w całym toku postępowania podnosili kwestię samowolnego usytuowania budynku inwestorów na ich działce. Sprawa taka należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. W związku z tym organ winien ustalić , czy w toku przedmiotowej budowy miały miejsce istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę. Ustaleń takich w niniejszej sprawie brak. Dopiero w razie uznania, że inwestorzy nie dokonali odstępstw od udzielonej decyzji o pozwoleniu na budowę , względnie , że dokonane ewentualnie odstępstwa od pozwolenia na budowę są nieistotne, organ uprawniony jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest w szczególności odstąpienie zmieniające usytuowanie obiektu budowlanego. Zgodnie z ogólną regułą wynikającą z przepisu art.103 prawa budowlanego , zasadą jest - bez względu na datę powstania obiektu budowlanego - stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane. Wyjątek od tej zasady wprowadza ustęp 2 tego przepisu , stanowiący , że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.. Do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. tj. przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. W myśl przepisu art.41 ust.2 prawa budowlanego z 1974r , inwestor zobowiązany był do zawiadomienia organu o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, stwierdzające m.in. , że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stosownie do przepisu art.42 ust.2 prawa budowlanego z 1974r organ mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Stosownie do § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego , budujący był obowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. Dla ustalenia powyższych okoliczności treść zaświadczenia z dnia [...].06.2002r nie jest wystarczająca. Wątpliwości budzi stwierdzenie użyte w zaświadczeniu " budynek został zgłoszony do użytkowania w okresie lipca 1983". Gdyby inwestor dokonał zgłoszenia w sposób przewidziany w § 54 cytowanego wyżej rozporządzenia , to organ winien dysponować jego pismem opatrzonym prezentatą urzędu , pozwalającą stwierdzić dokładną datę dokonania zawiadomienia i przedłożonych przy nim dokumentów. Z treści zaświadczenia nie wynika , czy ewentualnie na skutek dokonania zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu na inwestora nie został nałożony obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zaświadczenie nie wymienia nawet numeru działki , której dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [...].01.1981 r. Dla wyjaśnienia kwestii ewentualnej budowy obiektu z odstąpieniem od warunków jego usytuowania wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę organ musi dysponować (złożonymi do akt sprawy) : pozwoleniem na budowę wraz z całą dokumentacją techniczną, w tym projektem zagospodarowania działki i dziennikiem budowy z geodezyjnym wytyczeniem obiektu i inwentaryzacją powykonawczą. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, dokumentacja ta była przedkładana, ale brak jej w aktach sprawy. Niedopuszczalnym jest uniemożliwienie zapoznania się stronie z tymi dokumentami. Dopiero, gdyby się okazało , że budynek został wybudowany w miejscu wskazanym w pozwoleniu na budowę , kwestia naruszenia własności działki inwestorów byłaby możliwa do rozstrzygnięcia wyłącznie przed sądem powszechnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania wydana została przedwcześnie, a organy administracji naruszyły przepisy art.7 kpa , 9 kpa , art.75 kpa, 77 kpa, art.78 kpa, art.80 kpa i 107 kpa. Przedłożone akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, czy organy naruszyły przepis art.73 par.3 kpa. Niezasadny jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów art.34 ust.3 pkt 1 , art.35 ust. 1 pkt 1 i art.57 prawa budowlanego. Dwa pierwsze przepisy adresowane są do organu udzielającego pozwolenia na budowę , a nie do organu nadzoru budowlanego. Przepis art.57 dotyczy zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego dokonywanego na gruncie przepisów prawa budowlanego obowiązującego od 1.01.1995r , a z samych twierdzeń skarżących wynika , że obiekt został zaużytkowany przed tą datą. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.