II SA/Kr 413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; skargę oddala. Decyzją z dnia [...] r., znak [...], Prezydent Miasta K., jako podstawę prawną wskazując art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z pózn. zm.),po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].2005 r. A. Sp. z o.o., K. I., J. . B. Sp. z o. o., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa stacji paliw płynnych na działce nr [...] obr. [...]P. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. jw P., przy ulicy [...] w K. Organ l instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 w/w ustawy w toku postępowania uzyskano postanowienie Zarządu Dróg i Komunikacji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w zakresie obszarów objętych nadzorem archeologicznym, opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w zakresie ochrony środowiska oraz w zakresie komunikacji. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. W związku z powyższym stwierdzono, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotychczasowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wypisu z rejestru gruntów; teren działki [...] obr. [...] stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji; a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został sporządzony przez właściwą i kompetentną do tego osobę. Z powyższą decyzją nie zgodzili się M.N. i K.N., wnosząc w terminie odwołanie. Odwołujący się zarzucili spornej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też naruszenie art. 53 ust. 4 tej samej ustawy w zw. z art. 106 k.p.a., poprzez uzyskanie tylko jednej opinii w formie postanowienia, oraz poprzez uzyskanie opinii w zakresie ochrony środowiska przed przystąpienie przez Prezydenta Miasta K. do sporządzania planu miejscowego [...] z którym graniczy bezpośrednio działka, dla której ustalono warunki zabudowy. W uzasadnieniu powyższych zarzutów odwołujący się podnieśli, iż organ l instancji wskazał jako działki służące mu do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, działki na których znajduje się budynek C. i A. Nadto działka, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, stanowi obecnie część parkingu obsługującego C. i A.. W związku z tym zmiana sposobu zagospodarowania terenu będzie w sposób istotny zaburzać dostępność innych obiektów, co rzutuje wprost na intensywność wykorzystania tego terenu. Nadto odwołujący się podali, że droga publiczna będąca działką nr [...] stanowiąca ul. [...], nakreślona na załączniku graficznym, będącym mapą sporządzoną w [...] 2006 r., obecnie nie istnieje w terenie. Nie może więc stanowić podstawy ustalania rzeczywistej dostępności działek do drogi publicznej. Na załączonej do decyzji mapy, stanowiącej załącznik graficzny, zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...], co powoduje, iż działka ta nie może mieć bezpośredniego dostępu do ul. [...] Kolejny zarzut zawarty w odwołaniu dotyczy faktu, że tylko jedno uzgodnienie ma formę postanowienia, natomiast reszta to opinie nie doręczone stronom postępowania. Natomiast art. 53 ust. 4 omawianej ustawy, jak i utrwalone orzecznictwo, nakazują by uzgodnienie wydane było w trybie art. 106 k.p.a. z możliwością zaskarżenia go do organu II instancji. Dalej odwołujący się wskazali na okoliczność, iż stanowisko innego organu staje się materiałem dowodowym w sprawie, ale tylko wtedy gdy nie ma wątpliwości co do jego treści. W przedmiotowej sprawie jednak taka sprzeczność powstaje, bowiem opinia Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w zakresie oddziaływania na środowisko, nie przystaje do projektu planu miejscowego [...], z którym bezpośrednio graniczy teren inwestycji. Decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ II instancji, jakim jest SKO, ma za zadanie zbadać całość sprawy pod kątem zgodności postępowania z prawem. Zgodnie z zasadami zapisanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy odpowiednim zastosowaniu art. 50 ust. 2 ustawy. Natomiast sama możliwość ustalenia warunków zabudowy uzależniona jest zasadniczo od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Co za tym idzie, skład orzekający Kolegium skontrolowało, czy postępowanie prowadzone przez organ I instancji, dla ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego nie jest obarczone wadami proceduralnymi, oraz czy spełnione zostały wszystkie warunki zawarte w przepisach materialne- prawnych, dla poprawności wydanej w sprawie decyzji. Kolegium stwierdziło, że w sprawie ustalono krąg stron postępowania i wszystkim dostarczano pisma i dokumenty wydawane w toku postępowania. Potwierdza się również wydanie, w formie postanowienia uzgodnienia przez zarządcę drogi krajowej ul. [...] (Zarząd Dróg i Komunikacji w K.) i jego doręczania stronom postępowania. Dla potrzeb niniejszego postępowania sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 omawianej ustawy. Jednakże Kolegium stwierdza, że dokument ten nie odpowiada zasadom jego tworzenia zawartym w przepisach wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza urbanistyczna podaje, iż działkami, które są sąsiednimi i które umożliwiają określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, są działki o numerach [...] i [...], na których znajduje się Centrum Handlowo- Usługowe A. i C., a na działce nr [...] znajduje się zabudowa usługowa. Wyniki powyższej analizy zostały przeniesione do decyzji i stanowią podstawę ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że decyzja ta, oparta na posiadającej uchybienia analizie, również dotknięta jest uchybieniami. Uzasadniono powyższe stwierdzenie w następujący sposób: Linię zabudowy, mając na uwadze zapis § 4 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalono w odległości [...] m od granicy z działką drogową ul.[...] w linii zabudowy z budynkiem C. Jednakże w treści decyzji, mimo wskazania sposobu wyznaczenia linii zabudowy w myśl przywołanego powyżej paragrafu, nie podano ani o czym przepis ten stanowi, ani dlaczego tak właśnie linię tę wyznaczono. Wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, został podany bez uzasadnionego poparcia takiego właśnie ustaleniami. Zgodnie z zacytowanym powyżej rozporządzeniem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tymczasem organ l instancji dokonuje ustalenia tego wskaźnika podając dane jedynie z [...] działek z obszaru analizowanego .Oznacza to, że nie jest to wyznaczenie na podstawie "średniego wskaźnika". Nadto organ l instancji wskazał, że zastosował w niniejszej sprawie inne wyznaczenie wskaźnika niż na podstawie średniego wskaźnika, ponieważ daje mu taką możliwość § 5 ust. 2 omawianego rozporządzenia. Istotnie, możliwość taka istnieje, jeżeli wynika to z dokonanej dla sprawy analizy. Jednakże w badanej decyzji brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowanego przez organ tego właśnie odstępstwa. Taki sam zarzut odnosi się do ustalenia szerokości elewacji frontowej. Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wyznacza szerokość elewacji frontowej na [...] m, zaznaczając, że ustalono ją mając na uwadze możliwość wskazaną w ust. 2 § 6 rozporządzenia, czyli wyznaczoną inną szerokość, bowiem wynika to z analizy. Zarówno sama analiza, jak i treść uzasadnienia decyzji nie podają nic, co by mogło wpływać na konieczność zastosowania tego wyjątku. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznaczono ją do najwyższego punktu dachu do [...] m, przy czym także i co do tego ustalenia stwierdzono, iż oparte jest na dopuszczeniu możliwości innego ustalenia tego parametru, w oparciu o wyniki analizy. Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczno - architektoniczna co do geometrii dachu, w tym wysokości głównej kalenicy, stwierdza jedynie, iż wysokość ta wynosi [...] m, natomiast już samo rozstrzygnięcie podaje tę wysokość "do [...]m". Stąd też mając na uwadze powyżej omówiony sposób sporządzenia analizy, Kolegium stwierdziło, iż wykonana została ona pobieżnie, bez zachowania wskazań, co do jej wykonania, zawartych w omawianym rozporządzeniu. Okoliczność ta powoduje trudności w dokonaniu rzetelnej weryfikacji, jak i słuszności badanego rozstrzygnięcia. Kolegium przyznało, że zarzut odwołania w zakresie właściwego sprecyzowania dojazdu do drogi publicznej ul. [...] jest słuszny, bowiem zagadnienie to nie zostało w sposób czytelny określony zarówno w wykonanej analizie, jak i decyzji. Wydana decyzja stwierdza bowiem, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], poprzez istniejące wjazdy i układy dróg wewnętrznych supermarketu A.. Jak ten układ wygląda - nie wiadomo, w szczególności chodzi o dojazd do drogi wewnętrznej ul. [...] Natomiast co do innych zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium uznało je za niezasadne, wskazując m.in., iż istniejąca w terenie i wykazana w analizie charakterystyka terenu i funkcja zabudowy, pokazują, iż projektowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej zabudowy. Bowiem w myśl art. 61 ust. 1, w terenie badamy, jaka faktycznie funkcja zagospodarowania jest tam realizowana, a nie czy działka sąsiednia do terenu inwestycji zabudowana jest takim samym obiektem, który jest przedmiotem wniosku inwestora. Co do zarzutu nieprawidłowej formy wydanych opinii, Kolegium wykazało, że dla ich prawidłowego istnienia nie jest wymagana forma postanowienia i obowiązek doręczania stronom. Zarzut pominięcia przez organ l instancji uchwały Rady Miasta K. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego [...] nie jest zasadny z uwagi na to, że plan ten nie został uchwalony, a więc wg prawa jeszcze nie istnieje. Podkreślono też, że sama forma zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości. Nie został bowiem uwzględniony § 9 omawianego rozporządzenia w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. - decyzja powinna zawierać część tekstową i graficzną, oraz załącznik, którym są wyniki analizy również zawierające część tekstową i graficzną. Zaskarżona decyzja nie spełnia powyższego wymogu. Z powyższą decyzją nie zgodził się inwestor, A. Sp. z o.o., zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i domagając się jej uchylenia. Uzasadniając powyższe, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niewłaściwe zastosowanie, naruszenie §3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 i § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003 r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 7 k.p.a. poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia sprawy, jak też naruszenia art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium, ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, podniosło, że sporządzona analiza posiada uchybienia. Co do zarzutu braku analizy przez organ odwoławczy załącznika graficznego, a w konsekwencji zarzutu błędnej wykładni przepisów rozporządzenia, a w szczególności przepisów zezwalających na odstępstwa w zakresie planowanej zabudowy w stosunku do istniejącej szerokości elewacji frontowej, wysokości jej górnej krawędzi, Kolegium uznało, że żądanie by wyłącznie na graficznym załączniku analizy znaleźć uzasadnienie dokonanych odstępstw, jest niesłuszne, gdyż analiza w części tekstowej powinna uzasadnić, z jakich względów ustala poszczególne parametry przyszłej inwestycji w sposób inny niż przewiduje to prawo. W zakresie zarzutu dotyczącego okoliczności, że Kolegium kwestionuje czytelność istniejącego układu drogowego mającego zapewnić dojazd do planowanej inwestycji, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko stwierdzając, że dokumentacja w tej kwestii nie jest czytelna. Użycie w tym miejscu słowa " dojazd" a nie "dostęp", tak jak mówi przepis nie ma znaczenia, bowiem słowa te w tym przypadku będą jednoznaczne. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za całkiem niezasadny. Kolegium podniosło, że merytoryczne zajęcie stanowiska w tej kwestii wymaga specjalistycznej wiedzy osoby kompetentnej w tej dziedzinie, co jest możliwe tylko na poziomie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku nie stwierdzenia żadnego uchybienia takiej rangi, sąd administracyjny skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Przystępując do rozważań prawnych, wskazać należy, iż zaskarżona, ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie posiada charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do istoty, a zatem nie kończy postępowania. Z tego też powodu dla oceny jej prawidłowości niezbędne jest przede wszystkim dokonanie analizy, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji nie kończącej postępowania, a zatem rozstrzygnięcia w sposób kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., w wyniku rozpoznania odwołania, organ drugiej instancji wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zasadą zatem w administracyjnym modelu środków odwoławczych jest wydanie orzeczenia merytorycznego, załatwiającego sprawę co do jej istoty, względnie innego rozstrzygnięcia, kończącego postępowanie administracyjne (umorzenie postępowania pierwszej bądź drugiej instancji). Wyjątkiem od takiego modelu jest możliwość, przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jednakże wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zaznaczyć trzeba, że większość zarzutów, podniesionych przez stronę skarżącą, dotyczy sposobu zastosowania tego właśnie przepisu - w skardze podniesiono bowiem, iż Kolegium bezzasadnie wydało decyzję kasatoryjną, podczas kiedy mogło załatwić sprawę co do jej istoty. Konsekwencją tego zarzutu są również dalsze zastrzeżenia, dotyczące nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz sposobu gromadzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.). W ocenie Sądu, organ drugiej instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy i uzasadniony. Postępowanie przed Prezydentem Miasta K. dotknięte było bowiem istotnymi uchybieniami, podobnie jak wydana przez niego decyzja, a usunięcie tych wad wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Kolegium Odwoławcze zasadnie skorzystało więc z kompetencji, przewidzianej we wskazanym przepisie. Ponadto, gdyby organ odwoławczy we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, rozstrzygnięcie mogłoby istotnie różnić się od orzeczenia wydanego przez Prezydenta Miasta K., co w połączeniu z ostatecznością decyzji Kolegium naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a. W odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż - wbrew obowiązkowi wynikającemu z §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie zawiera ona analizy odpowiadającej wymogom przepisów prawa, co skutkuje niemożnością dokonania kontroli prawidłowości spełnienia wymogów wynikających z §§ 4, 5, 6, 7 i 8. Omawiane rozporządzenie stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Natomiast zgodnie z § 9, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z przepisów powyższych wynika zatem, iż organ l instancji miał obowiązek wyznaczyć obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę, po czym wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierającej część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Również decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część tekstową i część graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 ), w czytelnej technice graficznej. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. nie zawiera załącznika, o którym mowa w powołanym § 3ust.1cyt.rozporządzenia tj. analizy zawierającej część graficzną, natomiast załącznik nr 2 określony jako "część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej" nie zawiera wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co uniemożliwia sądową kontrolę, czy przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a ujętych w załączniku nr 1. W ocenie Sądu już to uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego, Sąd w całości podziela stanowisko, wyrażone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazujące kolejne nieprawidłowości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, iż na organie administracji publicznej ciąży wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązek zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, a zatem konieczne jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja Prezydenta Miasta K. w tej części, w jakiej powinna odnosić się do wynikających z analizy ustaleń linii zabudowy, wskaźnika jej wielkości, a także szerokości elewacji frontowej nie czyni zadość tym ww. wymaganiom. Linia zabudowy, określona w decyzji, oparta została na przepisie § 4 ust. 3 rozporządzenia, jednakże organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego linia ta została wyznaczona w taki właśnie sposób. Wyniki analizy, stanowiące część decyzji, nie odpowiadają również wymogom § 5 ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Normy tej nie realizuje ustalenie średniego wskaźnika wielkości zabudowy na podstawie jedynie [...] działek, położonych w obszarze analizowanym, do czego ograniczył się Prezydent Miasta K. Organ pierwszej instancji wskazuje co prawda, że ustala wielkość zabudowy na poziomie innym niż średni, do czego podstawę daje § 5 ust. 2 rozporządzenia, jednakże w żaden sposób nie uzasadnia przyczyn, dla których odstępuje od ogólnej zasady, wyrażonej w § 5 ust. 1. Wreszcie decyzja nie zawiera wystarczającego uzasadnienia dla ustalonej w niej szerokości wysokości elewacji frontowej. Jak podał Prezydent Miasta K., szerokość elewacji ustalono w oparciu o § 6 ust. 2, a wysokość - § 7 ust. 4 rozporządzenia. Powołany przepis pozwala ustalić szerokość elewacji inną niż średnia w obszarze analizowanym, o ile możliwość taka wynika z analizy. Podobnie § 7 ust. 4 rozporządzenia pozwala wyznaczyć wysokość elewacji frontowej w inny sposób pod warunkiem, że możliwość taka wynika z przeprowadzonej analizy. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do podania, że te przepisy zastosował, ale w żaden sposób nie uzasadnił, z jakich przyczyn odstępuje od ogólnych zasad (średnia szerokość elewacji i przedłużenie wysokości sąsiedniej zabudowy) oraz w jaki sposób możliwość takiego odstępstwa wynika z analizy. Wszystkie te uchybienia powodują, iż ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Sąd nie są w stanie skontrolować ustalonych warunków zabudowy, a zatem w zaskarżonej decyzji słusznie przyjęto, że w sprawie niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podobnie można ocenić kwestię sprecyzowania sposobu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej - ul. [...]. Zgodnie z art. 54 ust. 2 lit. "c" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy winna określać między innymi sposób obsługi terenu w zakresie komunikacji. Rację ma Kolegium, uznając, iż decyzja organu pierwszej instancji czyni to w sposób nieprecyzyjny, odwołując się do nieokreślonego układu dróg wewnętrznych, bez bliższego określenia, jak ten układ wygląda. Z powyższego wynika, iż podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Z tych też względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.