II SA/Kr 414/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie : NSA Piotr Lechowski sprawozdawca NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r sprawy ze skargi S. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 14 stycznia 2003 r Nr : [...] w przedmiocie zmian ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 14 stycznia 2003 [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , po rozpatrzeniu odwołania S. O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2002r. znak: [...] , którą odmówiono zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] gmina [...] co do działki ewid. Nr [...] mającej polegać na wykreśleniu słowa "droga" i pozostawieniu użytku RIVa. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7"b" ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) a także, postanowienia § § 9 ust. 1, 28 ust. 1 pkt 3, 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, 68 ust. 3 pkt. 7a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Uzasadniając decyzję wskazał organ odwoławczy następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. S. O. domagał się zmiany ewidencji gruntów co do działki [...] w [...] przez zmianę określenia użytku z "dr/RIVa" na "RIVa". Burmistrz Miasta i Gminy [...] , z powołaniem na zawarte porozumienie z kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] .12.1990r. w sprawie przekazania organom gminy prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] listopada 2002r., odmówił zmiany użytku gruntowego wykazanego jako "droga" na "RIVa" w działce ewidencyjnej Nr [...] , a ustalonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1978r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia aktualizacji klasyfikacji gruntów wsi [...] . Odwołując się do wyników dokonanej z urzędu kontroli klasyfikacji gruntów, w tym aktualizacji użytków gruntowych związanej z przeprowadzonym w 1991r. scaleniem, oraz do wyników przeprowadzonych w dniu [...] .10.2002r. w związku z wnioskiem oględzin (wizji) w terenie, organ I instancji ustalił, że wykazany w działce ewidencyjnej Nr [...] użytek oznaczony jako droga, odpowiada istniejącej w terenie utwardzonej drodze wewnętrznej będącej ciągiem komunikacyjnym dla trzech nieruchomości. Podkreślono, że w terenie widoczne są ślady użytkowania służebności drogowej ustanowionej na tej działce na rzecz nieruchomości sąsiednich. Zdaniem organu I instancji, nie stwierdzono przesłanek do wprowadzenia zmian co do dotychczasowej klasyfikacji użytków na działce [...] . W dowołaniu od tej decyzji S. O. jako właściciel m.in. działki [...] zarzucał, że oznaczony w ewidencji jako droga pas terenu, nie jest faktycznie drogą lecz pasem trawnika z wyjeżdżonymi koleinami przez samochody użytkowników działek [...] i [...] oraz korzystających ze służebności gruntowej do parceli l.kat. [...] , utwardzonym miejscowo na ok. 30% powierzchni. Zarzucał dalej, że o wizji w dniu [...] .10.2002r., został powiadomiony po terminie, oraz że wpisano do protokołu oględzin uwagi K. S., której przymiot strony kwestionował. Podnosił dalej, że wpis w ewidencji, którego zmiany odmówiono jest efektem próby przejęcia przez Gminę [...] służebności gruntowej do parceli bud. l.kal. [...] jako drogi. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za własne przyjął ustalenia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał że: - istnienie użytku gruntowego służącego faktycznie jako droga w ramach działki [...] potwierdza sam odwołujący się, a dla ewidencji nie ma znaczenia w jakim zakresie powierzchnia użytku jest utwardzona, a w jakim stanowi koleinę, - powyższy grunt służący bezspornie jako ciąg komunikacyjny do trzech nieruchomości, nie stanowi drogi rozumieniu przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ale stosownie do postanowień załącznika Nr 6, określającego zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, podlega wliczeniu do przyległego do nich użytku gruntowego i nie jest wykazywany w ewidencji jako odrębna działka ewidencyjna. Z tych względów działka ewid. [...] obejmuje także grunt zajęty pod wewnętrzną komunikację, oznaczony symbolem dr w zakresie swego konturu. Ustalił organ, że S. O. potwierdził zawiadomienie o wizji w dniu następnym po jej przeprowadzeniu, a nie dopiero [...] .11.2002r., oraz zajął stanowisko, że K. S. jako uprawniona do korzystania ze służebności gruntowej przez działkę [...] ma przymiot strony postępowania. Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożył S. O. z wnioskiem o jej uchylenie. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa. Nie wskazując naruszonych przepisów, podniesiono, że skarżący o terminie wyznaczonej na dzień [...] .10.2002r. wizji dowiedział się w dniu następnym i nie mógł wziąć w niej udziału, a w szczególności nie miał wpływu na opis "drogi" w protokole wizji oraz na dopuszczenie do wpisywania do protokołu uwag wypowiedzianych przez K. S., korzystającą ze służebności do parceli bud. Nr l.kat. [...] , która zdaniem skarżącego nie jest stroną w sprawie. Podnosił także skarżący wadliwość ustalenia, że przez działkę [...] przebiega służebność do trzech nieruchomości. Załączając dokumenty obrazujące powstanie w wyniku postępowania scaleniowego z lat 1991-1992 działki ewid. [...] , obciążonej służebnością gruntową na rzecz działek [...] (w skład, której wchodzi l. kat. [...] ) oraz [...], wskazywał skarżący na późniejsze zmiany. W szczególności na okoliczność, że stał się również właścicielem działki [...] i zrzekł się służebności ustanowionej na jej rzecz, oraz że w 2001r. działka [...] uległa podziałowi na działki [...] , [...] i [...]. Dwie pierwsze z nich stanowią jego własność od 2002 roku a działka [...] obciążona jest służebnością przejazdu przechodu i przegonu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...] stanowiącej odrębną nieruchomość - obecnie matki skarżącego Z. O.. Opisując w skardze i jej pisemnym uzupełnieniu z dnia [...] .08.2005r. oraz dokumentując zdjęciem wygląd i sposób korzystania ze szlaku służebnego jako nieutwardzonego pasa gruntu - trawnika przez działkę [...] , skarżący sprzeciwia się jego oznaczeniu symbolem "dr" jako rodzaju użytku na części tej działki i uważa, że pozostawienie takiego wpisu w ewidencji, stanowi powielanie błędu, kiedy to w ewidencji grunt ten był oznaczony jako odrębna działka stanowiąca drogę gminną, co zostało dopiero sprostowane decyzjami z 1989r. organów prowadzących ewidencję. Zdaniem skarżącego, istniejący w ewidencji gruntów wpis wskazujący, że część działki [...] ma charakter drogi jest przyczyną konfliktów sąsiedzkich i winno pozostać tylko oznaczenie klasy gruntów RIVa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że wykazany na działce [...] użytek- oznaczony jako droga odpowiada istniejącej w terenie "utwardzonej drodze wewnętrznej będącej terenem komunikacyjnym dla trzech nieruchomości" z widocznymi śladami użytkowania służebności drogowej. Zdaniem organu odwoławczego nie zaistniały w tej sytuacji podstawy do zmiany w operacie ewidencji użytku gruntowego oznaczonego jako droga decyzją z 3 listopada 1978r. zatwierdzająca klasyfikację gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2005r. wydanym w sprawie w trybie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), odmówił dopuszczenia K. S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowienie to uprawomocniło się, wobec nie złożenia zażalenia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w dniu 19 lutego 2003r. Stosownie zatem do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) wobec niezakończenia postępowania przed dniem 1 stycznia 2004r. sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W sprawowaniu tej kontroli Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Dokonana na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż decyzja ta jest zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) ewidencję gruntów oraz gleboznawczą klasyfikacją gruntów prowadzą starostowie. Przepis art. 6 a ust. 4 tej ustawy dając podstawę do powierzenia (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta), w drodze porozumienia, prowadzenia spraw należących do zadań i kompetencji starosty, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Na takie porozumienie powołał się organ I instancji w podstawie swojej decyzji. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454)- zwane dalej Rozporządzeniem. Według zawartej w § 9 ust. 1 definicji działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Działka Nr [...] mieści się w definicji działki ewidencyjnej, gdyż stanowi obszar gruntu jednorodnego prawnie- jej właścicielem jest skarżący S. O.. Przedmiotem zaś tzw. danych podmiotowych, są w myśl przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje o właścicielu działki, a nie o osobach nią władających (poza gruntami państwowymi i samorządowymi). W szczególności przedmiotem ewidencji gruntów nie jest wykazywanie praw rzeczowych, czy podmiotów uprawnionych z tych praw innych niż wskazane w § 11 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 rozporządzenia. Służebności (gruntowe i osobiste) ciążące na nieruchomości nie są objęte danymi ewidencji gruntów. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów, w zakresie informacji tzw. przedmiotowych obejmuje informacje dotyczące - położenia gruntów, ich granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie do przepisu § 60 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia danymi ewidencyjnymi działki ewidencyjnej są m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. W myśl § 66 ust.1 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Przepis ust. 2 tego paragrafu stanowi, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczania przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Te dane wchodzą również- zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w treść mapy ewidencyjnej. Zgodnie z przepisem § 67 pkt 1 i 3 użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na użytki rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane. Do pierwszej z tych grup należą m.in. grunty rolne oznaczone symbolem - R (§ 68 ust. 1 pkt 1), a do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych m. in. tereny komunikacyjne w tym drogi oznaczone symbolem "dr" (art. 68 ust. 3 pkt 7 lit. a). Stosownie do przepisu § 68 ust. 6 zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.), gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne, oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi o powierzchni do 10 ha). Z regulacji tej wynika, że kontury użytków nie mających charakteru rolnego (a więc nie objętych tabelą klas gruntów), ustalane są w wyniku prac geodezyjno- kartograficznych określających faktyczny stan zagospodarowania terenu według kryteriów określonych powołanym załącznikiem Nr 6 do Rozporządzenia. Ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 z późn.zm.), definiuje drogę publiczną jako drogę zaliczoną na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Ustawa poza kategoriami dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, państwowych i gminnych), które według przepisów o ewidencji gruntów - stanowią odrębne działki ewidencyjne, oznaczone numerami dróg nadanymi na podstawie przepisów o drogach publicznych (§ 60 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia) wyróżnia także tzw. drogi wewnętrzne. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku- do właściciela terenu. Zarazem z przepisu ust. 4 wynika, iż cechą tych dróg jest bezpośredni z nich dostęp do dróg publicznych, gdyż nakłada on na zarządcę drogi publicznej obowiązek oznakowania, połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Do tych regulacji o drogach publicznych nawiązuje pkt 7 ust. 3 załącznika Nr 6 do Rozporządzenia - określający zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w tym terenów komunikacyjnych. W myśl postanowień ust. 3, pkt 7 lit a załącznika Nr 6 tereny komunikacyjne, w tym a) drogi - do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Natomiast grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Z powołanych zatem za podstawę zaskarżonej decyzji przepisów wynika, iż oznaczony w części opisowej i kartograficznej użytek gruntowy "dr", na działce [...] winien być włączony do przyległego do niego użytku gruntowego. Nie ma bowiem niewątpliwie charakteru drogi publicznej, ani drogi wewnętrznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Droga wewnętrzna z istoty swej też służy do korzystania przez nieoznaczoną liczbę osób, lecz potrzeba korzystania z takiej drogi jest wyznaczona funkcją obiektów, którym ta droga służy. Użytek na działce [...] służący do komunikacji właścicielowi, czy oznaczonemu cywilnoprawnymi uprawnieniami kręgowi innych osób, nie ma charakteru drogi wewnętrznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, oraz w rozumieniu ust. 3 pkt 7 lit a załącznika Nr 6 do Rozporządzenia z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Motywacja zaskarżonej decyzji, że likwidacja "drogi" jako użytku nie ma uzasadnienia, bo droga na gruncie istnieje, odwołuje się do okoliczności nie mającej w sprawie doniosłości prawnej. Jednakże za utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej skarżącemu wprowadzenia żądanej zmiany przez wykreślenie w dotychczasowej ewidencji z oznaczenia "dr/R/IV/a" oznaczenia "dr" przemawia treść przepisu § 83 Rozporządzenia. Zgodnie z nim do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Wprawdzie § 84 przewiduje, że operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie rozporządzenia, do czasu jego modernizacji podlega bieżącej aktualizacji, jednakże na zasadach określonych w rozporządzeniu w takim zakresie, w jakim umożliwia tę aktualizację informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych. W myśl przepisu § 86 ust. 2 modyfikacja danych ewidencyjnych mająca na celu doprowadzenie do zgodności tych danych z wymaganiami rozporządzenia i obowiązującymi standardami technicznymi może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych. Oznacza to, że w świetle powołanych przepisów, podstawę wprowadzenia żądanej przez skarżącego zmiany w części opisowej i kartograficznej, mogło stanowić wykonane na jego zlecenie opracowanie geodezyjno-kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 2 ust. 3). Na taką podstawę wprowadzenia żądanej zmiany skarżący się nie powołuje. Inne okoliczności objęte podniesionymi w skardze zarzutami co do uchybień w postępowaniu nie miały istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).