II SA/Kr 416/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Jacek Bursa Renata Czeluśniak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji skargę oddala Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy postanowienie z dnia 02.09.2010 r. Burmistrza Miasta N. dotyczące wyjaśnienia na wniosek strony wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza N. o warunkach zabudowy Nr [....] z dnia 07.08.2010 r. znak: [....] . Powyższe rozstrzygnięcie podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [....] z dnia 07.08.2009 r. zn. [....] Burmistrz Miasta N. na wniosek [....] P.M. i R.C. Sp. j. w N. ustalił warunki zabudowy działek nr [....] , [....] i [....] w N. (rejon ulicy....) na cele budowy obiektu usługowo-handlowego, polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowego o część usługową (gastronomia, handel, biura itp.) oraz budowie myjni samochodowej bezdotykowej z kontenerem technicznym. W dniu [....] .2010 r. inwestor wniósł o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 § 2 k.p.a.) Burmistrza Miasta N. o warunkach zabudowy nr [....] w kwestii, czy realizacja obiektów i urządzeń towarzyszących inwestycji takich jak plac manewrowy z przyłączami infrastruktury, na którym ma być posadowiony odkurzacz i urządzenie do pompowania kół, wyznaczone miejsca postojowe, dojazdy i dojścia oraz elementy małej architektury są zgodne z wydaną decyzją. Wątpliwość pojawiła się w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy zaistniała konieczność oceny zgodności zamierzenia z decyzją nr [....] o warunkach zabudowy w związku z decyzją Wojewody [....] z dnia 27.07.2010 r. (znak....) uchylającą decyzję w całości i przekazującą sprawę pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji do ponownego rozpatrzenia Staroście N. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [....] wskazał m.in. konieczność oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy z 07.08.2009 r. w zakresie wszystkich obiektów, na które zostało udzielone pozwolenie na budowę, a w szczególności w zakresie wykonania stanowisk odkurzania oraz pompowania kół. Postanowieniem z dnia 02.09.2010 r. Burmistrz Miasta N. , wyjaśniając wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy, stwierdził, iż w treści rzeczonej decyzji rodzaj inwestycji został określony jako "zabudowa usługowa, infrastruktura techniczna" oraz "realizacja obiektów i urządzeń towarzyszących w/w inwestycji takich jak: plac manewrowy z przyłączami infrastruktury, wyznaczone miejsca postojowe, dojazdy i dojścia oraz elementy małej architektury są zgodne z decyzją burmistrza Miasta N. o Warunkach Zabudowy Nr [....] z dnia 07.08.2010r.". W konsekwencji organ doszedł do wniosku, iż biorąc pod uwagę specyfikację inwestycji, realizacja miejsc przeznaczonych do montażu urządzeń przeznaczonych do pompowania kół oraz do odkurzania samochodów nie będzie sprzeczna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. M.G. i S.G. (właściciele sąsiedniej działki nr.....) wnieśli na ww. postanowienie zażalenie, zarzucając, że Wojewoda [....] uchylił pozwolenie na budowę wydane przez Starostę N. 25.05.2010 r. (znak.....) z przyczyny niezgodności zakresu inwestycji z decyzją nr [....] o warunkach zabudowy. Tym samym nie zgodzili się z postanowieniem Burmistrza Miasta N. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, nie stwierdzającym sprzeczności montażu urządzeń do pompowani kół oraz do odkurzania samochodów z zakresem inwestycji. Skarżący podnieśli również, iż ich zdaniem realizacja takich urządzeń wymaga uprzedniego zbadania pod kątem ich uciążliwości dla środowiska. Burmistrz Miasta N. , przekazując zażalenie, w piśmie z dnia [....] .2010 r. wskazał, że: 1/ Wojewoda [....] w swej decyzji nie stwierdził "niezgodności" przedmiotowych urządzeń z decyzją o warunkach zabudowy, stwierdzając jedynie, że organ wydając pozwolenie na budowę obowiązany był taką zgodność ocenić; 2/ Burmistrz, opierając się na wniosku inwestora z dnia [....] .08.2010 r., wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy nr [....] , przy czym skarżący w istocie zarzuca, że dla montażu urządzeń do pompowania kół oraz do odkurzania samochodów istnieje potrzeba wykonania szczegółowej analizy oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym organ wskazał, że zgłoszone przez skarżących wątpliwości nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia, a w kwestii uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej stanowi decyzja nr [....] . Po rozpatrzeniu sprawy w instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jako główną przesłankę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zażalenie w istocie nie odnosiło się do zaskarżonego postanowienia, którego sentencją jest wyjaśnienie wątpliwości co do decyzji nr [....] zgłoszonych przez inwestora – wnioskodawcę, do którego decyzja jest adresowana. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.G. i S.G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając: 1/ nieprecyzyjne określenie zakresu projektowanej inwestycji; 2/ uchylenie przez Wojewodę [....] pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [....] uzasadnione m.in. niezgodnością decyzji o warunkach zabudowy z zakresem inwestycji przedstawionym w projekcie budowlanym; 3/ "bardzo marginalne potraktowanie ochrony środowiska" w decyzji o warunkach zabudowy nr [....] oraz brak szczegółowej analizy oddziaływania na "otaczające środowiska"; 4/ wydanie przez organ odwoławczy postanowienia bez pełnej analizy uciążliwości dla sąsiednich działek i budynków mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i wskazało na jego zupełny brak zasadności, ponieważ przedmiotem zażalenia jest sama decyzja, której treść została wyjaśniona przez Burmistrza Miasta N. na wniosek inwestora, przy czym do w/w wyjaśnień organ odwoławczy nie wnosi zastrzeżeń. Organ odwoławczy zauważył, że z treści zażalenia można wywnioskować, iż strony mają zastrzeżenia do zakresu inwestycji ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy nr [....] z dnia 07.08.2009 r., w szczególności uznając, że zakres ten wymaga określenia warunków ochrony przed uciążliwościami dla środowiska i dla ochrony interesów osób trzecich. Zważając na powyższe, według oceny organu odwoławczego, zastrzeżenia i zarzuty skarżących dotyczą pozostającej w obiegu prawnym, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, tym samym nie mogły być przedmiotem toczącego się postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przy czym jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przewidziane w art. 113 § 2- 3 postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące wyjaśnienia na żądanie strony wątpliwości co do treści wydanej decyzji administracyjnej, kontrola ta ogranicza się tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia podlega ona oddaleniu, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli ze strony Sądu jest postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. treści w/w decyzji o warunkach zabudowy. Sama zaś decyzja o warunkach zabudowy nie podlega w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu, a objęcie jej kontrolą stanowiłoby wyjście poza granice sprawy, czyli naruszenie art. 135 p.p.s.a. Stosownie do art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji może nastąpić na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, w związku z czym zakres wyjaśnienia jest wyznaczany przez treść żądania skierowanego do organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wyjaśnienie. Z przedmiotowego wniosku o wyjaśnienie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestor domagał się wyjaśnienia wątpliwości w kwestii, czy realizacja obiektów i urządzeń towarzyszących inwestycji takich jak plac manewrowy z przyłączami infrastruktury, na którym ma być posadowiony odkurzacz i urządzenie do pompowania kół, wyznaczone miejsca postojowe, dojazdy i dojścia oraz elementy małej architektury są zgodne z wydaną decyzją. W ocenie Sądu w postanowieniu z dnia 02.09.2010 r. Burmistrz Miasta N. udzielił odpowiedzi na zgłoszone przez stronę wątpliwości, wskazując, iż w treści rzeczonej decyzji rodzaj inwestycji został określony jako "zabudowa usługowa, infrastruktura techniczna" oraz "realizacja obiektów i urządzeń towarzyszących w/w inwestycji takich jak: plac manewrowy z przyłączami infrastruktury, wyznaczone miejsca postojowe, dojazdy i dojścia oraz elementy małej architektury są zgodne z decyzją Burmistrza Miasta N. o Warunkach Zabudowy Nr [....] z dnia 07.08.2010r." Organ odniósł się do wątpliwości podniesionych przez stronę, a treść wyjaśnienia jest logiczna, odnosi się do postanowień wyjaśnianej decyzji i nie wykracza poza granice postępowania w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Podkreślić należy, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji ma na celu jedynie usunięcie niejasności w użytych w decyzji sformułowaniach i nie może przerodzić się w ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i w praktyce oznaczałoby dokonywanie modyfikacji decyzji w sytuacji, gdy nie został wniesiony środek odwoławczy. Organ, który wydał daną decyzję jest w stanie najlepiej wyjaśnić użyte w decyzji sformułowania i ich znaczenie w rozumieniu organu. W kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy organy administracji odniosły się do zgłoszonego przez stronę żądania o wyjaśnienie, nie wykroczyły poza granice postępowania wyjaśniającego i w sposób prawidłowy uzasadniły swoje stanowiska. W ocenie Sądu strona skarżąca kwestionuje postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a., lecz są to w istocie zarzuty odnoszące się do rozstrzygnięcia zawartego w samej decyzji o warunkach zabudowy. Tak bowiem należy rozumieć zarzuty: nieprecyzyjnego określenia zakresu projektowanej inwestycji, uchylenia przez Wojewodę [....] pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Nowotarskiego uzasadnione m.in. niezgodnością decyzji o warunkach zabudowy z zakresem inwestycji przedstawionym w projekcie budowlanym, "bardzo marginalnego potraktowania ochrony środowiska" w decyzji o warunkach zabudowy nr [....] oraz braku szczegółowej analizy oddziaływania na "otaczające środowiska", wydania przez organ odwoławczy postanowienia bez pełnej analizy uciążliwości dla sąsiednich działek i budynków mieszkalnych. Kwestie te mogły być przedmiotem odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego, ale na decyzję ustalającą warunki zabudowy, a nie na postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia treści takiej decyzji. W związku z powyższym tego rodzaju zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem postanowienia SKO w N. oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta N. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.