II SA/Kr 416/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Uzasadnienie: Decyzjami z dnia 12 września 2013 r. ([...]) na podstawie art. 105 § 2 kpa Starosta [...] na wniosek stron, umorzył postępowanie scaleniowe na projektowanym obszarze scalenia, w zakresie działek ew. nr [...] i [...]. Decyzją z dnia 30 września 2013 r. ([...]) na podstawie art. 27 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm.) oraz art. 104 kpa Starosta [...]: w pkt I. zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych we wsi L., obejmujących obszar [...]: [...], [...], [...], [...], gmina [...] o łącznej powierzchni 979,5279 ha przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, z wyłączeniem działek nr [...], [...], [...]; w pkt II. wydzielił za grunty stanowiące współwłasność wymienionych w decyzji uczestników scalenia jako grunty każdego z nich - w ten sposób, że wynikające z udziału we współwłasności nowe działki (o określonej powierzchni i wartości) dołączył do gospodarstw dotychczasowych współwłaścicieli lub utworzył odrębne jednostki rejestrowe, dla których zostaną założone odrębne księgi wieczyste; w pkt III. zniósł bez odszkodowania ciążące na gruntach poddanych scaleniu wymienione w decyzji służebności gruntowe; w pkt IV obciążył wymienione w decyzji nieruchomości służebnościami; w pkt V. zatwierdził terminy i zasady obejmowania w posiadanie gruntów, określone w załączniku nr 1 do warunków objęcia w posiadanie. W decyzji zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 14 dni od daty podania jej do wiadomości. W/w. decyzja została podana do wiadomości uczestnikom scalenia przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, które odbyło się w dniu 30 września 2013 r. a ponadto była wywieszona na tablicy ogłoszeń we wsi L. i w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 30 września 2013 r. do dnia 15 października 2013 r. W dniu 11 października 2013 r. (data stempla pocztowego) A. B., współwłaścicielka dz. nr [...] i [...], złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Starosty [...] odwołanie od ww. decyzji. W dniu 15 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo A. B. stanowiące uzupełnienie odwołania z dnia 11 października 2013 r. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy podał co następuje: Odwołanie A. B. złożone w dniu 11 października 2013 r. jest niedopuszczalne, albowiem zostało złożone zanim decyzja weszła do obrotu prawnego, tj. przed dniem jej doręczenia. Stosownie do art. 127 § 2 kpa odwołanie od decyzji strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Decyzję zatwierdzającą projekt scalania gruntów -- stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.) - podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Jednocześnie ust. 2 cyt. przepisu stanowi, iż z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Przedmiotowa decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń wsi L., jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] w dniu 30 września 2013 r., zatem 14-dniowy termin, o którym mowa w ust. 1 art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, upłynął w dniu 14 października 2013 r., a to oznacza, iż datą doręczenia decyzji stronom postępowania scaleniowego (uczestnikom scalenia) jest 14 października 2013 r. Ten dzień jest zatem początkiem biegu terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji. Odwołanie złożone przed tą datą należy uznać za niedopuszczalne. Nadto ostatecznymi decyzjami Starosty [...] z dnia 12 września 2013 r. umorzone zostało - na wniosek A. B. - postępowanie scaleniowe w zakresie działek nr [...] i nr [...], których współwłaścicielem jest A. B. i działki te zostały wyłączone z obszaru objętego scaleniem. A. B. utraciła więc status strony postępowania scaleniowego (uczestnika scalenia) i legitymację do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie scalenia gruntów na terenie wsi L.. Z powyższego wynika, że także z przyczyn podmiotowych odwołanie A. B. od w/w decyzji należy uznać za niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie A. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o zmianę tego postanowienia i uwzględnienie odwołania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, że odwołanie zostało złożone w terminie, gdyż na zebraniu w dniu 30 września 2013 r., na którym odczytano treść decyzji poinformowano ich uczestników (w tym skarżącą) o możliwości złożenia odwołania w terminie do 14 dni od decyzji. Nikt nie wyjaśnił, że odwołanie należy wnieść dopiero po dniu 14 października 2013 r., błędne zaś pouczenie nie może wywoływać negatywnych konsekwencji dla stron postępowania. Wskazała również skarżąca, że w dniu 15 października 2013 r. złożyła jeszcze dodatkowe pismo stanowiące uzupełnienie odwołania. Nawet więc przyjęcie, że pismo z dnia 11 października 2013 r. było przedwczesne, to pismo złożone dnia 15 października było złożone w terminie i należało je rozpoznać. Wedle skarżącej wadliwe są również ustalenia organu odwoławczego jakoby nie była ona stroną postępowania scaleniowego, gdyż działki, których jest współwłaścicielem zostały wykreślone z postępowania scaleniowego. Postępowanie scaleniowe wpływa bowiem na działkę odwołującej się i dlatego winna ona być traktowana jako strona postępowania scaleniowego. Wskazywała, że sprzeciwia się decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w części, który dotyczy obszaru na [...] tj. działki nr [...] graniczącej z jej działkami [...] i [...] (wyłączonymi ze scalenia) oraz na roli "[...]" dz. nr [...]. Skarżąca wyraziła sprzeciw wykreśleniu części drogi nr [...], gdzie władającym jest Gmina [...] na odcinku wzdłuż działek ewid nr [...], [...], [...] oraz pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Na tych odcinkach podczas scalenia dawna droga została włączona do działek prywatnych osób. Po scaleniu na odcinku wyżej wskazanym nie ma jej na mapie, została wykreślona z map. Pozostawiono natomiast we władaniu gminy [...] skróconą działkę nr [...], która w rzeczywistości stanowi prywatny teren skarżącej. Podniosła nadto, że działki ewid. [...] i [...] zostały wyłączone ze scalenia, a pomimo to działka nr [...] została pomniejszona od jej strony południowej (z dotychczasowej długości działki 35 m na mapach scaleniowych naniesiono długość 31 m), natomiast działkę nr [...] zwężono na potrzeby realizacji drogi [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podał, że o ile można mieć wątpliwości co to sposobu liczenia terminu do złożenia odwołania w niniejszej sprawie, to nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Z chwilą, kiedy decyzja umarzająca postępowanie scaleniowe wobec nieruchomości skarżącej stała się ostateczna, utraciła ona status strony postępowania scaleniowego, a tym samym prawo do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona, choć jej zarzut dotyczący terminu do wniesienia odwołania uznać należy za trafny. Zgodnie z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Z kolei w przepisie art. 129 § 2 kpa jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Znaczenie tej normy jest oczywiste tam, gdzie w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona i doręczenie decyzji następuje do jej rąk. Wtedy, z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Od tej daty organ związany jest decyzją (art. 110 kpa), od tej daty strona może podejmować także inne, niż wniesienie odwołania, czynności dotyczące tej decyzji (np. złożyć wniosek o jej uzupełnienie). Zgodzić się należy z tezą, że w takich sprawach wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji nie jest dopuszczalne. W istocie bowiem decyzja niedoręczona stronie w sensie prawnym "nie istnieje", nie ma więc rozstrzygnięcia, które mogłoby być kwestionowane. Rzecz nie jest już tak oczywista, jeśli w postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona. Powstaje wówczas pytanie, czy doręczenie decyzji jednej stronie otwiera termin do wniesienia odwołania dla stron pozostałych. Przepis wszak art. 129 § 2 kpa, używając bezosobowej formy "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Powszechnie zaś przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Niczym jednak nie byłoby uzasadnione założenie, że w takiej sytuacji początkowy termin dla strony pozbawionej udziału w sprawie jest taki sam, jak dla strony której decyzję doręczono najpóźniej. Istotą przepisów dotyczących terminów zaskarżenia jest określenie przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że w konkretnej dacie decyzja stała się ostateczna. W tym właśnie celu, zamykając wskazanym terminem możliwość działania w sprawie, ustawodawca ogranicza w czasie uprawnienia stron. Dla określenia ostatniego dnia konieczne jest uregulowanie długości terminu. Samo określenie długości terminu ma więc niejako charakter wtórny: ma umożliwić realizację zasadniczego celu opisanej normy. Nie jest natomiast celem tej normy ścisła unifikacja uprawnień stron w zakresie przyznanego im czasu do wniesienia odwołania. W kontekście powyższego uzasadniona jest zdaniem Sądu teza, że termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu. Datą zaś wprowadzenia do obrotu decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia jest data najwcześniejszego jej zakomunikowania stronom: w rozpatrywanym przypadku był to dzień 30 września 2013 r. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów reguluje jedynie szczególny sposób zawiadamiania stron i ustanawia prawne przesłanki ustalenia daty "fikcyjnego" doręczenia. Z przepisu tego jednak nie wynika, aby wydana w sprawie decyzja wprowadzana była do obrotu prawnego dopiero po upływie 14 dni od ukazania się ogłoszenia. Z upływem tych 14 dni ustawa wiąże jedynie skutek w postaci zamknięcia – dla wszystkich stron - okresu, w którym możliwe było wnoszenie odwołań. W rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało wniesione po dacie odczytania decyzji na zebraniu uczestników scalenia, a przed datą upływu terminu do wnoszenia odwołań, nie może być więc mowy o jakimkolwiek uchybieniu terminu. Powołana jednak przez organ druga przyczyna wydania zaskarżonego postanowienia jest uzasadniona. Rzeczywiście bowiem prawo do wniesienia odwołania od decyzji, choćby publicznie ogłoszonej, przysługuje tylko stronom postępowania, a nie wszystkim osobom, które o treści decyzji się dowiedziały i krytycznie ją oceniają. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji organu I instancji uczestnikiem scalenia jest właściciel bądź użytkownik gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami. Skarżąca, jako właścicielka działek nr nr [...] i [...] była uczestnikiem scalenia i stroną postępowania scaleniowego. W zakresie tych dwóch działek postępowanie scaleniowe zostało umorzone ostatecznymi decyzjami, a efektem tych decyzji była utrata przymiotu strony przez A. B.. A. B. nie dysponuje innym tytułem, który uprawniałby ją do dalszego udziału w postępowaniu scaleniowym, w tym do wniesienia odwołania. Opisywane przez nią okoliczności wyodrębnienia z "jej" działki nr [...] działki drogowej o nr [...] nie mają w sprawie znaczenia. Jak wynika z map działka nr [...] była uwidoczniona w ewidencji gruntów przed wszczęciem postępowania scaleniowego. Skarżąca nie wykazała, aby do działki tej przysługiwały jej jakiekolwiek prawa. W wyniku scalenia zaś działki nr [...] i [...] nie uległy zmianom. Z całą pewnością więc to nie decyzja scaleniowa spowodowała opisywane przekształcenia w zakresie granic i oznaczeń działek a kwestionowanie tej decyzji nie stanowi środka do dochodzenia ewentualnych roszczeń z tymi przekształceniami związanych. Prawidłowo zatem organ przyjął, że wniesienie przez A. B. odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.