II SA/Kr 416/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2025 r. znak SKO.EA/418/141-142/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2025 r. znak SKO.EA/418/141-142/2024 utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Michałowice z dnia 30 września 2024 r. znak: OS.633L8.2019.PZ w przedmiocie nałożenia grzywny. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2023 znak SKO.PW/4171/145/2022 nałożono na M. S. (dalej: skarżąca) obowiązek przywrócenia terenu działki nr [...] obr. M. do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Skarżąca pomimo upomnienia nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, dlatego Wójt Gminy Michałowice wystawił w dniu 17 września 2024 r. tytuł wykonawczy nr [...] który został doręczony skarżącej. Wobec powyższego, postanowieniem Wójta Gminy Michałowice z dnia 30 września 2024 r. nałożono na M. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 złotych w terminie do dnia 15 października 2024 r., wezwano ją do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 17 września 2024 r. wystawionym przez Wójta Gminy Michałowice w terminie do dnia 15 listopada 2024 r., a ponadto wskazano, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie może być nałożona kolejna grzywna w celu przymuszenia lub dokonane wykonanie zastępcze, a w przypadku nieuiszczenia grzywny wraz z opłatą w wyznaczonym terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie, organ odwoławczy utrzymał jednak w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja zobowiązująca skarżącą do przywrócenia działki do stanu poprzedniego jest ostateczna i wykonalna, nie została jednak przez skarżącą wykonana. W tej sytuacji organ egzekucyjny zasadnie wszczął i przeprowadził postępowanie, a wysokość orzeczonej grzywny jest prawidłowa. W odpowiedzi na zarzuty zażalenia Kolegium wyjaśniło, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości wykonywanej decyzji. W skardze od powyższej decyzji złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 132 ze zm. zwana w dalej: ustawą), poprzez błędne zastosowanie go przez organy obu instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy i uznanie, iż w niniejszej sprawie powinna być prowadzona egzekucja administracyjna, podczas gdy sprawa dotycząca rzekomego wykonania obowiązku polegającego na przywróceniu terenu gruntu do stanu poprzedniego w dalszym ciągu toczy się na etapie sądowo - administracyjnym (obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), zatem organ powinien wstrzymać się z wydaniem tytułu wykonawczego w sprawie i podejmowaniem czynności egzekucyjnych, bowiem wykonanie obowiązku w przypadku jego uchylenia przez Sąd wiązać się będzie z niepowetowaną szkodą dla skarżącej; 2. art. 6 § 1b ustawy, poprzez niezastosowanie go przez organy obu instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy i brak podejmowania przez organy działań informacyjnych wobec skarżącej, a także brak jakiejkolwiek reakcji na przesłaną przez skarżącą informację o tym, iż postępowanie w dalszym ciągu toczy się przed sądami administracyjnymi; 3. art. 7 § 2 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, podczas gdy w niniejszej sprawie organ egzekucyjny zastosował najbardziej uciążliwy środek egzekucyjny dla skarżącej, tj. grzywnę, podczas gdy zastosowanie tego środka może okazać się przedwczesne z uwagi na spodziewane przez skarżącą uchylenie decyzji Wójta Gminy Michałowice dotyczącej obowiązku przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego; 4. art. 15 § 1 ustawy poprzez bezzasadne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, podczas gdy decyzja w przedmiocie nałożenia na skarżącą rzekomego obowiązku nie została prawomocnie zakończona (wciąż toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym); 5. art. 119 § 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i zastosowanie grzywny celem przymuszenia, podczas gdy postępowanie egzekucyjne w sprawie nie powinno być w ogóle wszczęte, gdyż nie zostało ono prawomocnie zakończone. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wraz z postanowieniem organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie w nim zawarte jest prawidłowe, a skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia było w rozpoznawanej sprawie postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Tę instytucję regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§2). Kwestię wysokości grzywny reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł (§ 3). Art. 122 u.p.e.a. reguluje z kolei tryb nałożenia grzywny, określając w § 2 konieczne elementy tego postanowienia, w postaci wezwania do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W przedmiotowej sprawie egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2023 znak SKO.PW/4171/145/2022, która nakazywała skarżącej przywrócenie działki do stanu pierwotnego poprzez wywiezienie ziemi. Okolicznością bezsporną jest, że wynikający z powyższej decyzji obowiązek nie został przez skarżącą wykonany. W tej sytuacji zgodnie z art. 6 u.p.e.a., wierzyciel nie tylko miał uprawnienie do wszczęcia egzekucji, lecz był do tego zobowiązany. Przepis ten stanowi bowiem, że "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania egzekucyjnego nie ma miejsca na badanie zasadności decyzji będącej źródłem danego obowiązku ani na polemikę z celowością wyrzeczonego tam obowiązku. Zadaniem organu jest wyłącznie wyegzekwowanie tego obowiązku i skorzystanie z ustawowych środków egzekucyjnych, do których grzywna właśnie należy. W efekcie należy ocenić, że organ miał wszelkie podstawy do nałożenia grzywny, a przedmiotowe postanowienie zostało wydane w odpowiednim trybie i zawiera wszelkie konieczne elementy, o których była mowa powyżej. W szczególności grzywna została nałożona po wystosowaniu upomnienia, w którym wezwano skarżącą do wykonania obowiązku pod rygorem skierowania decyzji na drogę postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e.a., nie wykraczając poza granice wynikające z tych przepisów. W skardze zobowiązana podjęła próbę podważenia postanowienia z uwagi na toczące się postępowanie sądowe, obecnie przed NSA, którego przedmiotem jest merytoryczna kontrola decyzji będącej przedmiotem wykonania. Skarżąca jest przy tym przekonana, że decyzja ta jest nieprawidłowa i zostanie uchylona przez Sąd. W odpowiedzi należy wskazać, że decyzja staje się skuteczna i wykonalna wtedy, gdy jest ostateczna w rozumieniu ustalonym w art. 16 § 1 kpa, to znaczy, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie wyczerpany został tok postępowania administracyjnego, bowiem skarżąca złożyła odwołanie od niekorzystnej decyzji organu I instancji, a decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2023 znak SKO.PW/4171/145/2022 powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy. W konsekwencji wynikający z ww. decyzji obowiązek może stać się przedmiotem egzekucji bez względu na to, że skarżąca wniosła skargę, domagając się weryfikacji poprawności tej decyzji przez Sąd. Wniesienie skargi co do zasady nie wstrzymuje bowiem wykonania zaskarżonej decyzji, co może nastąpić wyłącznie w razie wydania odpowiedniego postanowienia w tym przedmiocie, które jednak w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. W odpowiedzi na argumentację dotyczącą nieprawidłowości decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek przywrócenia działki do stanu pierwotnego należy podkreślić, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ma wtórny charakter względem tytułu wykonawczego, będącego przedmiotem egzekucji. Wszystkie kwestie związane z powoływanym przez skarżącą procesem zmiany stosunków wodnych, zostały w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięte w ostatecznej decyzji. Decyzja ta w związku z walorem ostateczności jest obecnie przedmiotem wykonania, a postępowanie egzekucyjne, w ramach którego m.in. nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, nie otwiera możliwości do podważenia tytułu wykonawczego, lecz sprowadza się de facto do ustalenia, czy obowiązek wynikający z tego tytułu został wykonany, czy też nie. Art. 29 § 1 u.p.e.a. wprost wskazuje, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli chodzi o wybór środka egzekucyjnego, to zdaniem Sądu jest on prawidłowy. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie wyjaśniono, że zastosowanie najmniej uciążliwego środka może mieć miejsce w przypadku istnienia możliwości dokonania wyboru w tym zakresie. Przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien się kierować nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością. Wybór środka każdorazowo powinien określać cel postępowania, którym jest zagwarantowanie spełnienia warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a poprzez to zapewnienie także odpowiedniej ochrony interesów wierzyciela (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt III FSK 1324/24). W opinii Sądu nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia było w przedmiotowej sprawie adekwatnym środkiem egzekucyjnym. Jej wysokość nie jest wygórowana, a spoczywające na organie ryzyko jej zwrotu w razie uchylenia tytułu wykonawczego, na które wskazuje skarżąca, nie może stanowić podstawy uchylenia postanowienia. Sprowadzałoby się to bowiem z praktyce do zablokowania postępowania egzekucyjnego i przeniesienia wykonalności decyzji do momentu, w którym staje się ona prawomocna, co byłoby sprzeczne z powołanymi powyżej przepisami. Z uzasadnienia skargi nie wynika z resztą, że skarżąca kwestionuje nałożony na nią środek egzekucyjny z uwagi na jego zbytnią dolegliwość, nie wskazuje bowiem żadnego alternatywnego środka, który byłby w jej przypadku mniej uciążliwy. Podstawą jej zarzutów jest przekonanie o nieprawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot egzekucji, ta nie jest jednak w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem kontroli administracyjnej, ani sądowej. Skarżąca podniosła, że wymierzona grzywna stanowi dla niej znaczne obciążenie finansowe. Grzywna ze swej natury musi odznaczać się dolegliwością dla osoby zobowiązanej z uwagi na to, że ma być skuteczna i doprowadzić do wyegzekwowania danego obowiązku. Mieści się ona w ustawowych granicach, określonych w art. 121 u.p.e.a. Reasumując, niezasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze, organy nie naruszyły bowiem wskazanych w skardze przepisów regulujących tryb nałożenia grzywny. W związku z istnieniem ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek przywrócenia działki do stanu poprzedniego, organ miał obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W jego trybie zastosował odpowiedni środek egzekucyjny w postaci grzywny, której wysokość nie budzi zastrzeżeń. Pomimo polemiki z zasadnością tego obowiązku ze strony skarżącej, w sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją nakazową, zatem należy doprowadzić do realizacji wynikającego z jej treści obowiązku, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.