II SA/Kr 418/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi I.J. na postanowienie nr [...[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz skarżącej I.J. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: W dniu 7 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, obejmujący obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] (instalacje wewnętrzne) w miejscowości W., wybudowanego niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 25 sierpnia 2009 r. ([...]) i na podstawie art. 27 §1 pkt 10 skierował tytuł wykonawczy do egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy doręczony został zobowiązanym – I. J. i J. J. w dniu 9 marca 2016 r. W dniu 15 marca 2016 r. (data wpływu do organu) J. J. złożył pismo, w którym wniósł o wstrzymanie tytułu wykonawczego i podał, że jest zameldowany i mieszka w budynku w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W dniu 15 marca 2016 r. (data nadania) I. J. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podniosła, że z tytułu wykonawczego nie wynika na jakiej podstawie został do niej skierowany; jest wynikiem wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego, z pominięciem jej jako strony tego postępowania; obejmuje obowiązek dokonania rozbiórki budynku, który został zgłoszony do użytkowania; przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zawisła sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji, z której wynika ww. obowiązek o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z dnia 29 marca 2016 r. ([...]), na podstawie art. 34 §4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez J. J. i I. J. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 138 §2 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 oraz art. 23 §1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zażalenia I. J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, uzasadnione jest wezwanie zobowiązanych do wyjaśnienia treści podania, jeżeli podanie to zawiera zarzuty, ale brak w nim wskazania konkretnych podstaw zarzutów. Uzasadnione jest również to, aby w takim wezwaniu zawrzeć informację, jakie okoliczności mogą być podstawą zarzutów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanych do uzupełnienia ww. pism w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienie bez rozpoznania pism z dnia 15 marca 2016 r. Wezwanie to zostało doręczone I. J. w dniu 5 października 2016 r. W przypadku wezwania skierowanego do J. J. miało miejsce podwójne awizo w dniu 23 września 2016 r. i 3 października 2016 r. W dniu 10 października 2016 r. przesyłkę zwrócono do organu. W piśmie nadanym dnia 2 października 2016 r. I. J. wyjaśniła, że tytułowi wykonawczemu zarzuca naruszenie przepisów art. 33 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie skazując okoliczności mających uzasadniać te zarzuty. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2016 r. ([...]) na podstawie art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez I. J. Organ I instancji podał, co następuje: Egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 czerwca 2013 r. ([...]), którą nakazano S. S. dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w miejscowości W., wybudowanego niezgodnie z projektem budowlanym. Obowiązek powyższy stał się wymagalny z dniem 28 czerwca 2013 r. i podlega egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Aktualnymi właścicielami działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) w miejscowości W. są I. J. oraz J. J. Pismem z dnia 10 października 2014 r. poinformowano nowych właścicieli o obowiązkach wynikających z prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu oraz pouczono, że niewykonanie ostatecznej decyzji skutkuje podjęciem postępowania egzekucyjnego. Upomnieniem z dnia 19 listopada 2014 r. ([...]) wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z wymienionej na wstępie decyzji i pouczono, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. I. J. odebrała upomnienie w dniu 24 listopada 2014 r. natomiast J. J. w dniu 22 listopada 2014 r. W dniu 22 czerwca 2015 r. oraz 16 lutego 2016 r. dokonano kontroli wykonania ww. obowiązku i ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie został rozebrany. Wobec powyższego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, a zobowiązanym doręczono tytuł wykonawczy z dnia 7 marca 2016 r. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. W rozpatrywanym przypadku nie istnieje w obrocie prawnym decyzja uchylająca lub stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji z dnia 6 czerwca 2013 r., a obiekt będący przedmiotem egzekucji nie został rozebrany ani też nie przystąpiono do prac rozbiórkowych. Zarzuty naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku) są bezzasadne. Brak jest również podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt. 3 ww. ustawy tj. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji lub postanowień właściwych organów. Tytuł wykonawczy z dnia 7 marca 2016 r. w punkcie B dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym zawiera prawidłowe dane dotyczące aktu normatywnego oraz treści obowiązku stanowiącego przedmiot postępowania egzekucyjnego. W przypadku, gdy dotychczasowy adresat decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego zbył nieruchomość będącą przedmiotem tej decyzji, postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją należy prowadzić względem aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Nowy właściciel nieruchomości, jako następca prawny poprzedniego właściciela, wstępuje, bowiem w prawa i obowiązki poprzedniego adresata decyzji, stosownie do art. 30 § 4 kpa. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego (por. II SA/Gd 463/09). Zarzut, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 - błędnego skierowania tytułu wykonawczego do I. J. jest również bezzasadny. Również zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt. 5 jest bezzasadny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. W analizowanym przypadku nie istnieją żadne przeszkody o charakterze nieusuwalnym, a rozbiórka przedmiotowego budynku jest możliwa pod względem technicznym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, może następować z przyczyn prawnych i faktycznych. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby go w znacznym stopniu utrudniały. Prawna niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy decyzja jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Podnoszone zarzuty są niezasadne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest egzekucja ostatecznej decyzji, dlatego też na tym etapie nie może badać okoliczności, które były przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Wobec powyższego bezzasadne są również zarzuty dotyczące kwestii kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki oraz toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 czerwca 2013 r. W obrocie prawnym nie istnieje bowiem żaden akt administracyjny eliminujący decyzję, którą nałożono obowiązek rozbiórki ani też wstrzymujący wykonanie obowiązku nałożonego prawomocną decyzją. Nadto przedmiotowy budynek nie został przyjęty do użytkowania. Ustalono bowiem, że decyzją z dnia 12 września 2011 r. znak: [...] wniesiono sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania tego budynku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła I. J., wnosząc o jego uchylenie. I. J. potrzymała stanowisko zawarte w zarzutach od tytułu wykonawczego. Podniosła nadto, że wydając postanowienie naruszono zasady postępowania dowodowego oraz prawa stron do uczestnictwa w postępowaniu. Dodała, że postanowienie zostało wydane przedwcześnie z uwagi na nieuzyskanie przez organ stanowiska wierzyciela w sprawie złożonych zarzutów. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że kwestionowane postanowienie nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania egzekucyjnego. Zarówno I.J. jak i J. J. są stronami postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 6 czerwca 2013 r. Strony postępowania egzekucyjnego są jednocześnie stronami postępowania wpadkowego w sprawie zarzutów. Dlatego nieprawidłowe jest skierowanie skarżonego postanowienia jedynie do I. J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dodał, że w piśmie z dnia 11 października 2016 r., stanowiącym uzupełnienie pisma z dnia 15 marca 2016 r. I. J. podała podstawy zgłaszanych zarzutów w ten sposób, że powołała się na konkretne punkty art. 33 § 1 upea (pkt 1, 3, 4 5), a samych zarzutów nie opisywała. Zobowiązana zgłosiła więc następujące zarzuty: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie, nieistnienie obowiązku, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 upea, błąd co do osoby zobowiązanego i niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Art. 33 § 1 upea określa pięć odrębnych podstaw do wniesienia zarzutu: wykonanie w całości albo w części obowiązku, umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie obowiązku, wygaśnięcie obowiązku oraz nieistnienie obowiązku. Wedle organu odwoławczego, jeżeli zobowiązany powołuje się na art. 33 § 1 pkt 1 upea i nie precyzuje, który zarzut z w/w przepisu zgłasza, to uznać należy, że zgłasza wszystkie te zarzuty, które ujęte są w tym przepisie. W takim przypadku organ egzekucyjny, rozpatrując zarzuty, winien odnieść się odrębnie do każdej z podstaw. W zaskarżonym postanowieniu, w części dotyczącej zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 upea, organ I instancji wskazał, że decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek, jest ostateczna i w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Dodatkowo zaznaczył, że obiekt będący przedmiotem egzekucji nie został rozebrany ani też nie przystąpiono do prac rozbiórkowych. Organ egzekucyjny nie odniósł się odrębnie do każdej z podstaw zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1 upea, ale potraktował je zbiorczo, przy czym żadna z powołanych przez ten organ okoliczności nie tłumaczy bezzasadności np. zarzutu przedawnienia obowiązku. Na powyższe rozstrzygniecie I. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 28 kpa oraz art. 33 §1 pkt 4 upea poprzez błędne i sprzeczne z przepisami prawa interpretowanie zażalenia na postanowienie z dnia 3 listopada 2016 r. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że stan prawny nie dopuszcza do obrotu decyzji o rozbiórce z dnia 6 czerwca 2013 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w postępowaniu zażaleniowym poza zakresem kontroli pozostaje kwestia poprawności i legalności decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika (por. I SA/Ka 143/96). Weryfikacja takiej decyzji nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym, ale ewentualnie w odrębnych administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji uregulowanych w art. 145-163 kpa, np. stwierdzenie nieważności decyzji czy wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencję sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przedmiotem kontroli sądu było postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydane na podstawie art. 138 §2 kpa w związku z art. 144 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawane jest na podstawie ww. przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. W związku z powyższym wskazać należy, że jedynie w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym, ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przekazanie sprawy organowi I instancji stanowi odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania nakazującej organowi drugiej instancji merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Przesłanki uprawniające organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego muszą być zatem wykładane ściśle. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wskazane przez ten organ uchybienia organu pierwszej instancji nie mogą stanowić postawy do uchylenia postanowienia z dnia 3 listopada 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy nie zakwestionował poprawności postępowania w I instancji poza jednym tylko obszarem: wytknął mianowicie, że postanowienie organu I instancji nie zostało doręczone współwłaścicielowi nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający nakazowi rozbiórki orzeczonej decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r. Nie wskazał przy tym, dlaczego – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – naprawa tego błędu miałaby wymagać uchylenia skarżonego postanowienia i przeprowadzenia ponownego postępowania, a nie zwykłego wykonania przez organ I instancji, w ramach zaleceń z art. 136 kpa, czynności w postaci doręczenia postanowienia. Organ I instancji dostosował się do poprzednio sformułowanych wskazań organu odwoławczego, wezwał i pouczył dłużnika tak jak oczekiwał tego organ odwoławczy, a następnie szczegółowo odniósł się do wskazanych zarzutów i ujawnionych okoliczności. Organ odwoławczy nie stwierdził braków w zakresie ustaleń faktycznych, nic nie stało więc na przeszkodzie, aby stan ten poddał własnej, pogłębionej i rozbudowanej ocenie prawnej, opracowanej w sposób opisany w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Stwierdzić ostatecznie należy, że organ odwoławczy nie wskazał w ogóle zakresów sprawy, które wymagałyby wyjaśnienia w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa zaskarżoną decyzję należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ winien uwzględnić powyższe wskazówki. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy