II SA/Kr 42/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA: Mariusz Kotulski AWSA: Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skarg M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005 r., znak:[...] , Prezydent Miasta K., na podstawie art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dale ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku I. U., A. U., działających przez pełnomocnika R. K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. : budowa wielorodzinnego budynku mieszkalno - usługowego z garażami wbudowanymi, dojazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr 552/1, 552/3, obręb [...], przy ul.[...] w K. Opisana decyzja posiada dwa załączniki. Pierwszy z nich w formie tekstowej stanowią "Warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej". W dokumencie tym zapisano, że "planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, tj. na działce nr 428/1, 425/3, 418/1". W tytule: "warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" wyznaczono i określono: - "linię zabudowy, wg załącznika nr 2 jako nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od granicy z działką nr 421/4 – zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588)", - "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej" w wysokości do 30 % - zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588)", - "udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem na poziomie nie mniej niż 25 %", - "szerokość elewacji frontowej" określono jako "minimalną szerokość elewacji frontowej nowego obiektu – 8 m" – zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) przy uwzględnieniu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] 2005 r.", - "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" nie może przekraczać wysokości elewacji frontowej budynku położonego przy ul. [...] na działce nr 428/1 (budynek 4 kondygnacyjny, w tym użytkowe poddasze), fragmenty budynku położone w głębi działki inwestora mogą nawiązywać doi wysokości budynku położonego przy ul. [...] na działce nr 492/2 (budynek 5 kondygnacyjny, w tym użytkowe poddasze), elewacja frontowa nowego budynku winna być ukształtowana w sposób zapewniający harmonijne połączenie z sąsiadującą zabudową, dodatkowym ograniczeniem wysokości są przepisy regulujące usytuowanie nowej zabudowy wobec zabudowy istniejącej i projektowanej oraz warunki podane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588)". W dalszych punktach określono: w punkcie "e" – warunki dotyczące geometrii dachu, w punkcie "f" - warunki dotyczące lokalizacji obiektu. Ponadto w dokumencie tym zawarto: "warunki dotyczące ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu" w tym "warunki zagospodarowania przestrzennego wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, późn. zm.)", "warunki zagospodarowania przestrzennego wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów i parków krajobrazowych, a także innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody", "warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji", w tym dostęp do drogi publicznej określając, że "teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, która stanowi [...].", "wymagania dotyczące interesów osób trzecich" oraz "inne" warunki. Drugi załącznik stanowi nieopisana co do rodzaju i pochodzenia kserokopia mapy, na której czarną linią oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji i "nieprzekraczalną" linię zabudowy. W legendzie tego dokumentu zapisano, że załącznik ten obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji – Prezydent Miasta K. – wskazał, że wniosek inwestorów wpłynął do organu w dniu [...] 2003 r. i dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. : budowa wielorodzinnego budynku mieszkalno - usługowego z garażami wbudowanymi, dojazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr 552/1, 552/3, obręb [...] , przy ul.[...] w K. Prezydent wskazał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano stosowne uzgodnienia i opinie, a następnie wymienił je. Organ I instancji podniósł, że na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpiono również o uzgodnienia w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym do Wojewody i Zarządu Województwa, wymieniając je następnie. Organ I instancji zaznaczył jednakże, że w związku z uchyleniem w/w przepisu przez art. 10 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) oraz w związku z brzmieniem znowelizowanego art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia te przestały być konieczne do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent wskazał następnie, że ustalił, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem nr l do niniejszej decyzji; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego -zgodnie z załącznikiem nr l do niniejszej decyzji; 4. teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 1994 r. ( Dz. Urz. Woj. Nr 24, poz.108 z dnia [...].), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), co stwierdzono na podstawie wyrysu z w/w planu : przedmiotowe działki nr : 552/1 i 552/3, obręb [...], przy ul. [...] znajdowały się na terenach przeznaczonych pod obszar mieszkaniowy o symbolu [...] 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. Arch. B. N., wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów nr[...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli: M. S. i E. P. W odwołaniu M. S. podniósł, że zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy można wydać jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym przewidzianych w tym jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Równocześnie na podstawie w/w. przepisu wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury szczegółowo precyzujące sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączniku nr 1 do decyzji, który określa wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz warunki zabudowy naruszono przepisy dotyczące wyznaczania linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu (w tym w szczególności głównej kalenicy) a także błędnie ustalono, że planowana inwestycja ma wystarczający dostęp do drogi publicznej. Odwołujący się podniósł bowiem, że w analizie urbanistycznej - wbrew postanowieniom art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, nie analizowano funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. znajdujących się przy ul. [...]. Wszystkie odniesienia dotyczą natomiast działek zabudowanych budynkami a dostępnych z ul. [...]. a więc z zupełnie innej drogi publicznej. Podniósł, że wysokość elewacji frontowej odniesiono do budynku znajdującego się przy ul. [...] na działce 428/1 oraz ul. [...] na działce 429/2, wysokość głównej kalenicy również odniesiono do budynku znajdującego się przy ul.[...]. Wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy określono w § 4 rozporządzenia powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i polega ono na wyznaczeniu linii jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (lub w sposób określony w ust. 2 i 3.). Natomiast wyznaczenie innej linii nowej zabudowy jest jedynie dopuszczalne, wynikać ma z analizy urbanistycznej i w związku z tym jako takie winno zostać szczegółowo w decyzji uzasadnione - a nie zostało. W zakresie natomiast ustalenia spełnienia warunku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej stwierdzono, że inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...]. Z mapy (stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji) wynika natomiast, że działka na której planowana jest inwestycja tj. działka nr 552/2 takiego dostępu nie ma - ma go działka nr 421/4, natomiast dostęp do planowanej inwestycji może się odbywać wyłącznie przez działkę nr 552/3 - zatem wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji - nie jest to bezpośredni dostęp do ulicy[...]. Wniósł zatem o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. E. P. podniosła natomiast, że wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku (budynek 4 kondygnacyjny), przekracza wysokość elewacji frontowych budynków sąsiednich, w tym także budynku usytuowanego najbliżej projektowanej inwestycji stanowiącego jej własność. W związku z powyższym wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie jest ukształtowana w sposób zapewniający harmonijne połączenie z sąsiadującą zabudową. Przywoływane w załączniku nr 1 do w/w decyzji (pkt. L1 d) przykłady budynków 4 i 5 kondygnacyjnych przy ul. [...] (działka nr 428/1 i ul. [...] (działka nr 429/2) znajdują się w znacznej odległości od przedmiotowych działek przy ul. [...] (co jest widoczne nawet na załączniku nr 2, który stanowi mapa terenu w skali 1: 1000) i stanowią zupełnie odrębny fragment architektury ul.[...]. Mając na uwadze powyższe względy oraz przepisy regulujące usytuowanie nowej zabudowy wobec zabudowy istniejącej i projektowanej Wojewódzki Konserwator Zabytków mgr inż. arch. J. J. w dniu [...] 2004 r. wydal opinię konserwatorską, z treści której bezpośrednio wynika, iż projektowany budynek wielorodzinny mieszkalno-usługowy musi spełniać wymogi zachowania gabarytu obiektów sąsiednich tzn. parter i poddasze. Podniosła także, że teren planowanej inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą stanowi ul. Kilińskiego. lecz poprzez drogę dojazdową w ciągu pieszo-jezdnym o szerokości ok. 4,5 metra, Ponadto droga dojazdowa umożliwiająca połączenie planowanej inwestycji z ul. [...]nie spełnia wymogów wynikających z obowiązujących przepisów w tym zakresie, gdyż jej szerokość jest mniejsza niż 5 metrów. W jej ocenie realizacja przedmiotowej inwestycji jako budynku wielokondygnacyjnego godzi, nie tylko w ład architektoniczny ale także w interesy osób trzecich, gdyż będzie stanowić znaczną uciążliwość dla osób zamieszkujących w budynkach sąsiadujących o niskiej zabudowie, a przede wszystkim dla całej jej rodziny zamieszkującej w bezpośrednim sąsiedztwie, głównie poprzez znaczne ograniczenie dostępu światła dziennego, hałas, brak intymności, itp. Odwołania te nie zostały uwzględnione, albowiem decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 111 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Na wstępie Kolegium podniosło, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja taka zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 cytowanej ustawy powinna zawierać: warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a.) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie powyższe warunki zostały spełnione. Ponadto decyzja została sporządzona przez mgr inż. arch. B. N. - wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów pod nr[...] , co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszystkie powyżej wymienione elementy, których ustalenie konieczne jest w toku prowadzonego postępowania, zdaniem Kolegium, istnieją, i nie ulegną zmianie w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Kolegium uważa zatem za spełniony w niniejszej sprawie wymóg, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegający na ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolegium podniosło, że w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne, przewidziane prawem, uzgodnienia w tym uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej. Zarzut w tym przedmiocie jest, zdaniem Kolegium bezzasadny. Właściwy w sprawie organ zajął bowiem w tej sprawie stanowisko. Z mapy ewidencyjnej, jak również z treści decyzji objętej odwołaniem jednoznacznie wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości posiada dostęp do drogi publicznej. W przedmiocie zarzutów pozostałych zarzutów co do gabarytów inwestycji Kolegium stwierdziło, iż w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona przez osobę uprawnioną, z której jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak określenia, która z sąsiednich działek dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników zabudowy terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie jest, w ocenie Kolegium, wadą decyzji. Ta bowiem zawiera powyższe określenie. W warunkach zabudowy oraz wynikach analizy architektoniczno – urbanistycznej, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji, w sposób szczegółowy określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawarte § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) wskazujące na to, że zrealizowane zostały dyspozycje art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że pojęcie "działek sąsiadujących dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tutaj o działki sąsiednie, zaś ustawodawca nie ograniczył badania dobrego sąsiedztwa tylko i wyłącznie do działek ewidencyjnych, bezpośrednio sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Za działki sąsiednie rozumieć należy działki objęte analizą, która dokonywana jest w o oparciu o § 3 powołanego powyżej rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren, negowane przez skarżących, zawarte zostały w analizie architektoniczno-urbanistycznej. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego odległości inwestycji od działek sąsiednich Kolegium wskazało, iż kwestie te są regulowane przepisami właściwymi dla kolejnego etapu procesu inwestycyjnego -postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w którym właściwy organ uwzględni wymogi wskazane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku, nr 75 poz. 690). Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 1999 r. (sygn. IV SA 2253/97, LEX nr 48739) "w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony sanitarnej i warunki wynikające z ochrony osób trzecich, jednak wydając decyzje organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę i organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia, czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki". Mając na uwadze zasadę zawartą w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która także na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy stosuje się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, według której nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. Zarzucił w niej organom administracji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] 2005 r. po rozpatrzeniu odwołań M. S. i E. P., podczas gdy odwołanie E. P. zostało wniesione w dniu [...] 2005 r. Istnieje więc wątpliwość w tym w jaki sposób Kolegium orzekało o odwołaniu E. P., skoro to, zdaniem skarżącego, dotarło do organu odwoławczego później niż wydana przez niego decyzja. Podniósł także, że odwołanie wnosiła również M. S., które to nie zostało przez Kolegium rozpatrzone. Stanowi to, w ocenie skarżącego naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że nie zgadza się z poglądem Kolegium, zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za działki sąsiednie należy rozumieć działki objęte analizą urbanistyczną a ustawowa przesłanka, że mają to być działki dostępne z tej samej drogi publicznej nie ma znaczenia. Taka wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pakt 1 jest wykładnią contra legem. Podniósł także, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że działka na której planowana jest inwestycja, tj. działka nr 552/2 nie ma dostępu do drogi publicznej. Ma ją natomiast działka nr 421/4. Dostęp do planowanej inwestycji może odbywać się wyłącznie przez działkę 552/3. Uważa więc, że inwestycja w ogóle nie ma dostępu do drogi publicznej. Do tego zarzutu SKO się jednak nie odniosło. Brak odniesienia się do treści i wyników analizy urbanistycznej skutkować musi uznaniem za prawidłowe inwestycji – budynku wielomieszkalnego z garażami, pośrodku niskiej parterowej zabudowy położonej w większości w ogrodach. Z istoty tej inwestycji wynika też, że powodować ona będzie uciążliwości takie jak hałas, ruch samochodów, ograniczenie w dostępie do światła dziennego. Twierdzenie więc, że nie będą powstawać takie uciążliwości na nieruchomości sąsiednie nie jest błędne. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy został określony tryb podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu. Tryb ten stanowi wyjątek od reguły ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przyjął bowiem założenie, że podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie planów miejscowych. Oznacza to, że w tym wypadku swoboda działania organu jest wykluczona. Określone w tym trybie wymogi są skomplikowane i sformalizowane. Oceniając pod tym względem wydaną w niniejszej sprawie w I instancji decyzję Prezydenta Miasta, stwierdzić należy, że jest ona wadliwa. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 64 ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione na kopii mapy zasadniczej, ewentualnie na kopii mapy przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1: 500 lub 1: 1000. Stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji mapa zawiera legendę, w której tylko opisano, "linie rozgraniczające teren inwestycji, granica obszaru objętego wnioskiem" oraz "nieprzekraczalną linię zabudowy". Nie zawiera ona żadnych innych danych dotyczących pochodzenia mapy, jej charakteru. Brak jest adnotacji o złożeniu jej do zasobu geodezyjnego. Wbrew temu, co określił organ I instancji w tytule: "Warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej" wzmiankowana mapa nie ma wyznaczonych granic analizowanego obszaru. Obszar ten, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), organ ma wyznaczyć wokół działki której wniosek o ustalenia warunków zabudowy dotyczy na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W żaden sposób więc nie można zgodzić się, że mapa ta, jak opisał to organ I instancji, zawiera część wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia. Na mapie tej nie podano nawet skali, w jakiej została ona sporządzona. W aktach administracyjnych nie znajduje się też dokument tekstowy analizy urbanistyczno-architektonicznej, która ma przedstawiać dokonaną syntezę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budzą zatem wątpliwości ustalenia poszczególnych warunków określonych w tytule: "Warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej". Stosownie do treści § 5 rozporządzenia wskaźnik powierzchni zabudowy wyznacza się co do zasady na podstawie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego. Nie wiadomym jest zatem, czy podana wielkość "do 30 %" stanowi średnią wskaźników z analizowanego obszaru. Podobnie ustala się szerokość elewacji frontowej. Paragraf 6 przywołanego rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się jednakże wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). We wspomnianych "Warunkach zabudowy oraz wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej" podano minimalną szerokość elewacji frontowej nowego obiektu – 8 m., wzmiankując, że wielkość tą ustalono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. W żadnym jednak miejscu "Warunków warunkach zabudowy oraz wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej" wbrew tytułowi tego dokumentu nie nawiązuje się do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Także i z tego względu pozostałe określenia warunków budzą zastrzeżenia. Choćby określenie wysokości frontowej projektowanego budynku. W myśl § 7 w/w rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Organ I instancji natomiast określił tę wysokość w ten sposób, iż nie może ona przekraczać wysokości elewacji frontowej budynku położonego przy ul.[...] na działce nr 428/1, której położenia w świetle załącznika graficznego nr 2 jest odległe od działek terenu inwestycji i oddzielone innymi działkami. Fragmenty natomiast projektowanego budynku, położone w głębi działki inwestora mogą nawiązywać do wysokości budynku znajdującego się na działce nr 429/2 przy ul.[...], która to działka także jest oddalona od działek terenu inwestycji i oddzielona od nich innymi działkami. Zawarta deklaracja organu, że "wysokości te wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4" rozporządzenia musi budzić obawy. Wątpliwości budzi również kwestia związana z linią zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, stosownie do ust. 1 § 4 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przepisie tym jest więc mowa o "obowiązującej linii nowej zabudowy", a nie jak to określił organ I instancji w "Warunkach zabudowy oraz wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej", że wyznacza się "nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od granicy z działką nr 421 /4". Oba te pojęcia nie są tożsame, mają różne znaczenia. Także i w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie odnosi się do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przedstawia w nim jedynie spis uzyskanych uzgodnień i opinii, oraz krótki wywód, w którym stwierdza, że spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przytaczając fragmenty treści tego przepisu wkomponowane w dokonane w tym zakresie ustalenia organu. Słusznie więc zauważa skarżący brak odniesienia się do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Kwestii zaistnienia jednej z podstawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy - dostępu do drogi publicznej - organ I instancji poświęcił jedynie jednozdaniowy wywód, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do ul.[...]. W sytuacji, gdy doszło do podziału działki 552 i zmian w ewidencji gruntów polegającej na wzajemnym zniesieniu działek nr 421/2 i 421/5 należało szerzej uzasadnić spełnienie się tej przesłanki, co stało się zresztą przedmiotem zarzutów stron kwestionujących decyzję organu I instancji. Wobec powyższego organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, bo organ ten rozpatruje tę samą sprawę administracyjną, badając zebrane przez organ I instancji dowody lub przeprowadzając nowe, kierując się w zasadzie tymi samymi przesłankami prawnymi i faktycznymi co organ I instancji, to stwierdzić należy, że i z wyżej przedstawionych względów organ odwoławczy dopuścił się takich samych uchybień wskazanym przepisom postępowania. Przy takim zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, że wszystkie łącznie przesłanki, ustanowione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaistniały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rzeczą organów orzekających zwłaszcza w tego rodzaju sprawach, w sytuacji, gdy przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako podstawowe unormowanie określające warunki zabudowy i regulujące możliwość jej powstania, jest dołożenie wszelkich starań do wnikliwego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności i racjonalne wywiedzenie podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu podjętych decyzji. Skoro to nie nastąpiło, to decyzje obu organów nie odpowiadają prawu. W kwestii zarzutu skarżącego, co do nierozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji pierwszoinstancyjnej podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, iż organ odwoławczy w dniu [...] 2005 r., wydał postanowienie, znak: [...], stwierdzając uchybienie terminu do jego wniesienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).