II SA/Kr 42/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 2 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w sprawie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości skargę oddala. Postanowieniem z dnia 28 września 2018 roku znak: [...] Starosta [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 28.06.2018 r. o zobowiązaniu właścicieli działki nr [...] w S. do udostępnienia części w/w nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii sieci telekomunikacyjnej. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli K. G. i K. G. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przez organ administracyjny przepisów prawa procesowego tj.: 1) art. 108 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017, poz. 1257 t.j. z późn. zm.) poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo nie wykazania przesłanek do jego zastosowania; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017, poz. 1257 t.j. z późn. zm.) poprzez wydanie postanowienia, które nie spełnia wymagań wskazanych norm, w szczególności poprzez sformułowanie zbyt skrótowego uzasadnienia i braku wyjaśnienia przyczyn faktycznych i ziszczenia się przesłanek prawnych powołanych przepisów; 3) art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017, poz. 1257 t.j. z późn. zm.) poprzez wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy ukierunkowany na pozytywne rozpatrzenie wniosku [...] i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; 4) art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017, poz. 1257 t.j. z późn. zm.) poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; 5) art. 8 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego. W związku tak sformułowanymi zarzutami na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez odmowę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty [...] z dnia 28 czerwca 2018 roku Postanowieniem z dnia 2 listopada 2018 roku, znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 108 § 1 i 2 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Jak wynika z akta sprawy, powyższa decyzja organu I instancji została zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a zatem nie stała się ostateczna ani też nie jest zgodna z żądaniem wszystkich stron i z tego względu nie podlega wykonaniu. Podkreślono, że decyzja została wydana na podstawie art. 124b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), które stanowią, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Ponadto decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Z kolei zgodnie art. 124b ust. 3 zd. 2 u.g.n., przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Powołana regulacja przewiduje "odrębny rodzaj decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia realizacji celu publicznego, jeżeli sama decyzja o zezwoleniu wydana na podstawie ust. 1 nie może być jeszcze wykonywana przez fakt, iż nie stała się decyzją ostateczną (...) W takiej sytuacji nie nadaje się decyzji wydanej na podstawie ust. 1 rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz z przyczyn, które uzasadniałyby nadanie takiego rygoru, istnieje możliwość wydania odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej, i to tej decyzji nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. W post. z 3.2.2015 r. (I OZ 8/15, Legalis) NSA stwierdził, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a GospNierU ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa [decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości]. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu [o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości ]" M. Wolanin [w:], J. Jaworski, A Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H.Beck 2017). Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku brak było podstaw do nadawania decyzji Starosty [...] z 28 czerwca 2018 r. znak: [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na normę szczególną przewidzianą w art. 124 ust. 1a w związku z art. 124b ust. 3 zd. 2 u.g.n., wobec czego koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Jeżeli bowiem rozpatrując zażalenie na postanowienie organ odwoławczy stwierdzi brak podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia procesowego, ogranicza się do jego uchylenia, stosując odpowiednio przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. odpowiednio wyroki NSA - OZ we Wrocławiu z 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 1744/92; WSA w Warszawie z 22 grudnia 2005 r., I SA/Wa 1320/04 oraz WSA w Krakowie z 29 listopada 2012 r., II SA/Kr 797/12). Organ II instancji wskazał, że w swym wniosku z 5 września 2018 r. [...] S.A. z siedzibą w W. domagała się nadania "decyzji Starosty [...] Z dnia 28 czerwca 2018r. znak: [...] rygoru natychmiastowej wykonalności - do wydania zezwolenia na natychmiastowego zajęcia nieruchomości", powołując się na przepisy "art. 124 b ust. 3 w zw. z treścią art. 124 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 108 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", co w ocenie Wojewody świadczy o błędnej interpretacji żądania wnioskodawcy przez organ I instancji. Skargę na postanowienie Wojewody z dnia 2.11.2018r. znak [...] wniósł pełnomocnik [...] S.A. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 108 kpa wobec błędnego przyjęcia, iż brak postaw do nadania decyzji z dnia 28.06.2018r. rygoru natychmiastowej wykonalności 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 124 i następnych ww ustawy, co w konsekwencji doprowadziło to do stwierdzenia, że nie można nadać rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 28.06.2018r. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej - konkretnej normy prawnej zgodnie z którą do decyzji z dnia 28.06.2018r. wydanej w trybie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania przepisy art. 108 kpa , w myśl którego decyzji nieostatecznej nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że prawidłowe pozostaje rozstrzygnięcie Wojewody zawarte w zaskarżonym postanowieniu w przedmiocie zaistnienia przesłanek określonych dyspozycją art. 138 §1 pkt. 2 kpa, wobec ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do nadawania decyzji Starosty [...] z 28 czerwca 2018 r. znak: [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na normę szczególną przewidzianą w art. 124 ust. 1a w związku z art. 124b ust. 3 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami., wobec czego koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, iż powołana regulacja przewiduje "odrębny rodzaj decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia realizacji celu publicznego, jeżeli sama decyzja o zezwoleniu wydana na podstawie ust. 1 nie może być jeszcze wykonywana przez fakt, iż nie stała się decyzją ostateczną (...) W takiej sytuacji nie nadaje się decyzji wydanej na podstawie ust. 1 rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz z przyczyn, które uzasadniałyby nadanie takiego rygoru, istnieje możliwość wydania odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej i tej decyzji nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Podniesione przez skarżącego zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez Wojewodę stanowiska, że w zaistniałej sytuacji procesowej niemożliwym było nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 28.06.2018 r. o zobowiązaniu właścicieli działki nr [...] w S. do udostępnienia części w/w nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii sieci telekomunikacyjnej. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 124b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018 poz. 2204 t.j), które stanowią, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Ponadto decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Zgodnie art. 124b ust. 3 zd. 2 u.g.n., przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. Z treści art. 124 ust. 1a ugn wynika, że w sytuacjach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony) lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 ust. 1a u.g.n., to wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Krakowie z 30.10.2015 r., II SA/Kr 898/15, LEX nr 1939351, i wyrok WSA w Białymstoku z 20.01.2015 r., II SA/Bk 994/14, LEX nr 1652331). Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. , sygn. II SA/Po 216/16 przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji na tej podstawie jest jednak ograniczone tylko do szczególnych przypadków opisanych w w/w przepisie. Ustawodawca w art. 124 ust. 1a u.g.n. przesądził o obligatoryjnym wydaniu decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 108 §1 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. W rozpatrywanej sprawie nie wykazano by spełnione zostały przesłanki ustawy z art. 108 §1 k.p.a. Organ, który stwierdzi, że zachodzą przesłanki określone w art. 108 k.p.a. zobligowany jest do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności a nie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 28 czerwca 2018 r znak [...] w przedmiocie zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości do udostępnienia jej części w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii sieci telekomunikacyjnej – która została zaskarżona w administracyjnym toku instancji, nie stała się ostateczna i nie jest zgodna z żądaniem wszystkich stron postepowania. Rozstrzygnięcie Wojewody, który stwierdził, że w omawianym przypadku brak było podstaw do nadawania decyzji Starosty [...] z 28 czerwca 2018 r. znak: [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na normę szczególną przewidzianą w art. 124 ust. 1a w związku z art. 124b ust. 3 zd. 2 u.g.n. oraz brak spełnienia przesłanek z art. 108 § 1 i 2 k.p.a. było prawidłowe. Jednocześnie zauważyć należy, że sposób sformułowania przez stronę skarżącą wniosku z dnia 5 września 2018 r o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności budzi wątpliwości, bowiem nie wiadomo czy skarżąca domagała się nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 28 czerwca 2018 r wydanej na podstawie art. 124b u.g.n czy raczej wydania w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ( po wydaniu decyzji), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie – decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Celem tego unormowania jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie może być wykonywana. (wyrok WSA w gdańsku z dnia 25 października 2017 r , II SA/Gd 233/17 ) Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie obowiązywał przepis art. 124b ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że decyzji, o której mowa w ust. 1 (wydanej na podstawie 124 b ust 1 u.g.n), nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności - bowiem został dodany przez art. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2018 r (Dz. U. z 2018 r , poz. 2348) zmieniającą ustawę z dniem 1 stycznia 2019 r. Mając powyższe na względzie, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.