II SA/Kr 420/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2022 r. sprzeciwu Gminy R. [...] od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2022 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy R. [...] kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w dniu 31 grudnia 2020 r.. działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją Nr [...], znak [...] nakazał M. D. dokonać rozbiórki wiaty handlowej w konstrukcji drewnianej o maksymalnych wymiarach w rzucie 11,2 x 27 m zlokalizowanej częściowo na dz. ewid. [...] (własność Miasto Rabka-Zdrój) oraz na dz. nr [...] (zarząd PGW Wody Polskie w Krakowie) położonych w Rabce Zdrój przy ul. [...]. W uzasadnieniu PINB podniósł, że ze względu na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podnosząc o braku zgody na dysponowanie terenem na cele budowlane, nie jest możliwym przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. D. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 11 marca 2022 r., znak [...], nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Burmistrz Rabki-Zdroju, pismem znak: [...] z dnia 7 grudnia 2015 r. zwrócił się do PINB o sprawdzenie legalności wykonania wiaty-zadaszenia na będącej własnością Gminy działce ewid. [...] przy ul. [...] w Rabce-Zdroju, a Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie Zarząd Zlewni Raby w Dobczycach, pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. znak: [...] zwrócił się do PINB o w szczęcie postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy części działki ewid. [...] w Rabce-Zdroju. stanowiącej koryto potoku P. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w Rabce-Zdroju pismem z dnia 4 lipca 2016 r., znak: [...], poinformował PINB że zabudowa działki [...] została wykonana w kolizji z siecią wodociągową ř 150 mm oraz w kolizji z kanalizacją sanitarną ř 400 mm i ř 200 mm. W toku postępowania wyjaśniającego PINB przeprowadził kontrolę, której ustalenia zawarł w protokole nr [...] z dnia 21 lutego 2017 r. Ustalił też, że działka ewid. nr [...], w części zabudowanej wiatą, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren drogi lokalnej, a działka ewid. [...] nie jest objęta planami miejscowymi. Zgodnie z zatwierdzonym w 2001 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Rabka-Zdrój przedmiotowa działka znajduje się w strefie obszarów przywodnych. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy MWINB wskazał, że poza sporem pozostaje, że w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w Rabce Zdrój przy ul. [...] w 2015 r., M. D. bez pozwolenia na budowę wzniósł obiekt handlowy nazywany w aktach PINB wiatą handlową. PINB słusznie w sprawie zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawę - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Podkreślono, że obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego. Organ musi bowiem wcześniej ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zaistnienia takiej możliwości, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Na aktualnym etapie postępowania organ bada wyłącznie czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. PINB udokumentował, że stosownie do treści uchwały nr VIlI/60/15 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 15 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy Rabka-Zdrój obejmującej rejon ul. Podhalańskiej i ul. Rynek w Rabce-Zdroju (Dz. Urz. województwa małopolskiego z 2015 r. poz. 3808) działka ewid. nr [...], w części zabudowanej wiatą, znajduje się na terenie KD-L teren drogi lokalnej. Treść akt dokumentuje, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału wskazanej w w/w protokole dz. nr [...]). Jak stwierdza organ odwoławczy - słusznie PINB zauważył, że treść w/w planu nie przewiduje na terenie KD-L trwałej zabudowy obiektami handlowymi. Odnosząc się do uwag, że obiekt stoi na terenie istniejącego targowiska MWINB wskazuje, że ustalone w miejscowym planie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, zasady i warunki usytuowania tablic i urządzeń reklamowych w § 3 pkt 7 stanowią, że "W zakresie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów: 1) dopuszcza się dotychczasowe zagospodarowanie i użytkowanie terenów oraz urządzenie zaplecza budowy obiektów.". O ile przepis dopuszcza pozostawienie dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu, to nie dopuszcza on budowy nowych obiektów uzupełniających ówcześnie dopuszczalne zagospodarowanie i użytkowanie terenu. Pozostała część obiektu została posadowiona na graniczącej z działką nr [...] działce ewidencyjnej nr [...]. Na części map i dokumentów działka ta jest opatrzona numerem [...]. Działka nr [...] znajduje się w obszarze nie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ na tym terenie nie funkcjonuje obowiązujący miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego, to organ powiatowy nie był uprawniony do stwierdzenia, że obiekt w tej części wprost narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza sporem pozostaje, że obiekt powstał na działkach, których właściciele aktualnie nie wyrażają zgody na jego istnienie. Przypomniano, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane na etapie postępowania na którym organ przesądza: czy nakazać rozbiórkę?, czy podjąć próbę legalizacji?, nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 48 ust. 2 ustawy jako drugą przesłankę przemawiającą za koniecznością bezwzględnej rozbiórki samowoli budowlanej wskazuje, że nie jest możliwa legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jeżeli taki obiekt narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie takimi odrębnymi przepisami są przepisy Prawa wodnego. W tym zakresie zauważono, że mapy udostępniane w portalu mapowym "geoportal" (portal prowadzony przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii) wskazują, że przedmiotowy obiekt znajduje się poza korytem rzeki Poniczanka. Zgodnie z zalegającym w aktach PINB informacją o działce (k. 86 akt PINB), działka ewidencyjna [...] zawiera użytki o oznaczeniu Wp (grunty pod wodami płynącymi powierzchniowymi) i Bi (inne tereny zabudowane). Ważąc powyższe stwierdzono, że PINB przedwcześnie, tj. przed podjęciem próby legalizacji części obiektu znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...], wydał nakaz rozbiórki całego samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja została oparta o treść art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny, w tym znaczeniu, że organ nadzoru budowlanego musi wcześniej ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak już wskazano nie można wprost wykluczyć, że taka możliwość istnieje dla części obiektu sytuowanej na działce ewid. nr [...]. Tym samym organy nadzoru budowlanego, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane, zobowiązane są podjąć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany będzie orzec nakaz rozbiórki. Jak stwierdza organ odwoławczy -brak podjęcia próby legalizacji stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (por art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy). Dla zachowania wyrażonego treścią art. 15 Kpa, prawa do pełnego dwukrotnego rozpoznania sprawy, w niniejszym postępowaniu ziściły się przesłanki wskazane treścią art. 138 § 2 Kpa. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Rabka - Zdrój reprezentowana przez Burmistrza. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) - poprzez jego błędną wykładnię i tym samym niewłaściwe przyjęcie, że możliwa jest legalizacja samowoli pomimo niespełnienia warunku zawartego w tym artykule, tj. warunku nienaruszania przez budowę przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. 2. Naruszenie prawa procesowego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, prowadzenie postępowania pobieżnie, w wyniku czego nie doszło do pełnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i oceny tego materiału . Na podstawie tych zarzutów wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia 31.12.2020 r. jasno wynika, że organ zweryfikował przesłanki umożliwiające doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem i jednoznacznie stwierdził, że brak jest podstaw do uruchomienia procedury legalizacyjnej samowolnie wzniesionego przez M. D. obiektu handlowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu prawidłowo ocenił, że brak jest przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji budowy i decyzją znak: [...] z dnia 31.12.2020 nakazał rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 PB. Zaznaczono, że zrealizowana wiata handlowa narusza przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). Zgodnie z w/w przepisem zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego - W szczególności zabrania się: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Działka o nr ew. [...] stanowi drogę publiczną gminną - ul. [...]. Rozporządzeniem Nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995r. "W sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie woj. Nowosądeckiego" zaliczona została do drogi publicznej. Samowolnie zrealizowana wiata handlowa narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem -w szczególności narusza przepisy ustawy o drogach publicznych - część wiaty handlowej wzniesiona została w pasie drogi gminnej, na drodze zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] (na części chodnika, w odległości około 60 cm od krawędzi jezdni), co stoi w sprzeczności z art. 39 ust. 1. pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarządca drogi nie wyraża zgody na lokalizację wiaty handlowej w pasie drogi gminnej gdyż lokalizacja ta uniemożliwia prawidłowy sposób zarządzania drogą, ponieważ : - ogranicza zarządcy prawidłowe utrzymanie drogi - tj. wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. - ogranicza zarządcy drogi ochronę drogi - poprzez wprowadzenie ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. - stwarza zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w szczególności pieszych oraz osób niepełnosprawnych lub osób o widocznej ograniczonej sprawności ruchowej (obecnie samowola zajmuje cały chodnik - w załączeniu aktualne zdjęcia). Jedynie w przypadku wydania przez zarządcę drogi decyzji zezwalającej inwestorowi na lokalizację części przedmiotowego obiektu w pasie drogi, możliwe byłoby wszczęcie postępowania legalizacyjnego przez PINB - takiej zgody inwestor nie posiada i nie uzyska od zarządcy drogi. Mając na uwadze lokalizację części wiaty handlowej w pasie drogi gminnej oraz sprzeciw zarządcy drogi na takie usytuowanie obiektu - samowolnie wykonana budowa narusza przepisy prawa w zakresie uniemożliwiającym jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i dlatego zarzut, że nie przeprowadzono postępowania legalizacyjnego w tej sprawie nie jest uzasadniony i PINB obowiązany był do orzeczenia jego rozbiórki. Dalej wskazano, że zrealizowana wiata handlowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym była mowa w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ponadto zrealizowana wiata handlowa uniemożliwia wykonywanie zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U . z 2020 r. poz. 2028)- zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Na podstawie art. 19 ust. 4 w/w ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego - Uchwałą z dnia 22 września 2021 r. Nr XLII/342/21 Rada Miejska w Rabce-Zdroju uchwaliła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Rabka-Zdrój", gdzie określono m.inn. obowiązek zapewnienia utrzymania i prawidłowego funkcjonowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości: inwestor wzniósł przedmiotową wiatę bez pozwolenia na budowę i bez uzgodnienia z właścicielami terenu, którzy nie wyrazili zgody na budowę i nie zgadzają się na dalsze istnienie wiaty. Inwestor nie ma więc prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedna z dwóch działek, na których położona jest inwestycja objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie zezwala na istnienie tego obiektu budowlanego. Ponadto organ I instancji stwierdził, że pod wiatą usytuowana jest kanalizacja sanitarna, a w sprzeciwie zwrócono też uwagę na sprzeczność inwestycji z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał natomiast, że tylko częściowo (w odniesieniu do jednej z dwóch działek) zachodzi sprzeczność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do całego obiektu było przedwczesne. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do kwestii kolizji z kanalizacją sanitarną, nie wrócił też uwagi na położenie obiektu w pasie drogowym, co stoi w sprzeczności z ustawą o drogach publicznych. Ponadto nie zbadał, czy obiektywnie możliwe jest wykonanie rozbiórki tylko tej części wiaty, która leży na terenie objętym planem miejscowym, bo jedynie wówczas można rozważać ewentualną możliwość zalegalizowania pozostałej jej części. W ponownie prowadzonym postępowaniu MWINB nie ograniczy się jedynie do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale również z innymi przepisami, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W sprzeciwie wprawdzie nie podnosi się kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże w okolicznościach tej sprawy nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez organ odwoławczy. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nakłada się na inwestora w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednakże w okolicznościach tej sprawy właściciele terenu kategorycznie sprzeciwiają się istnieniu przedmiotowego obiektu, a zatem nie ma żadnych wątpliwości, że inwestor tak określonego obowiązku nie wykona. Ekonomika postępowania uzasadnia w tej sytuacji odstąpienie od procedury legalizacyjnej, która – co oczywiste – nie może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu budowlanego. Wszczynanie procedury legalizacyjnej, która nie może zakończyć się pozytywnie dla inwestora stanowiłoby zbyt formalistyczne zastosowanie obowiązujących przepisów i w istocie prowadziłoby do dalszego funkcjonowania samowoli budowlanej. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że Miasto Rabka-Zdrój – właściciel działki nr [...] zwróciło się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie tej samowoli budowlanej już w grudniu 2015 r., a zarządza działki nr [...] tj. PGW Wody Polskie w Krakowie z analogicznym żądaniem wystąpił w czerwcu 2016 r. Natomiast decyzja PINB nakazująca rozbiórkę została wydana dopiero 31 grudnia 2020 r. Tym samym prowadzone postępowanie już dotychczas wielokrotnie przekroczyło terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 k.p.a. Jego ponowne prowadzenie – w sytuacji, gdy wynik legalizacji jest już z góry wiadomy – nie znajduje żadnego uzasadnienia. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., bowiem bezpodstawnie uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu