II SA/Kr 422/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]2006 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał J.N. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, tj. wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu części otworu drzwiowego w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 1 w M. , w taki sposób, aby pozostał otwór okienny o wymiarach, jak przed wykonaniem otworu drzwiowego. W uzasadnieniu organ podał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, iż J.N. w należącym do niego domu jednorodzinnym w M. na działce nr 1 w miejsce otworu okiennego wybudował drzwi bez wymaganego prawem pozwolenia oraz podniósł, że są one usytuowane w odległości 3,68 m od sąsiedniej nieruchomości. Organ podał, iż w tej sytuacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego nałożono na J.N. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.N. w ustawowym terminie. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. , znak: [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i wskazał, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowość wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej inwestorowi J.N. doprowadzenie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 1 w M. do stanu poprzedniego. Organ zastosował w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego. Organ podniósł, iż tryb określony w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzący do rozbiórki obiektu budowlanego lub doprowadzenia do stanu poprzedniego organ nadzoru budowlanego może zastosować tylko wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki uzasadniające możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powołano się przy tym na wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., OSK 782/04, Lex nr 194993. Organ odwoławczy podniósł, iż przesłanką do zastosowania w sprawie powołanych wyżej przepisów jest przede wszystkim ustalenie, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana. Organ II instancji wskazał, iż wykonanie w budynku otworu drzwiowego stanowi przebudowę budynku, bowiem wykracza poza odtworzenie stanu pierwotnego charakteryzującego remont. Mając zatem na uwadze treść art. 28 i 29 ustawy Prawa budowlanego należało stwierdzić, że przedmiotowa przebudowa wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione na podstawie oględzin budynku położonego na działce nr 2 w M. oraz przedłożonych przez Inwestora dokumentów pozwalają stwierdzić, że Inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Wykonywanie innych niż budowa obiektu lub jego części, robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia należy rozpatrywać w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Z racji, że omawiane roboty budowlane - wykonanie drzwi, zostały już zakończone, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prawidłowo nie nakazywał ich wstrzymania. Organ wskazał, iż istotą niniejszego postępowania było ustalenie, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami wykonania otworu drzwiowego budynku. Możliwość taka miałaby miejsce w sytuacji, gdyby przedmiotowy budynek był usytuowany w odległości 4 metrów od granicy z sąsiednią działką. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję oparł się na dokumencie urzędowym, tj. na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej dowód w sprawie przebiegu granic pomiędzy działkami. Nadto strony obecne w trakcie oględzin nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem nie kwestionowały poczynionych przez organ ustaleń, w związku z czym organ I instancji prawidłowo uznał wskazaną okoliczność za udowodnioną. W świetle powyższych ustaleń konieczne się okazało wydanie decyzji w przedmiocie doprowadzenia robót do stanu poprzedniego, a więc istniejącego przed przystąpieniem do wybicia otworu drzwiowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J.N. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę w dniu 10 lutego 2009 r. (data nadania). Skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest nieprawidłowe, gdyż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. ma charakter uznaniowy, a nie obowiązkowy. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. SA/Rz 261/00, w którym sąd wyraził stanowisko, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Skarżący podał, iż pomiędzy nim, a sąsiadami D. i A.M. istnieje kilkuletni spór od czasu samowolnego przesunięcia przez nich granic swojej działki nr 3 położonej w M. Wskazał jednocześnie, iż zmniejszenie odległości w granicy i miejscu spornym zgłaszał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. w toku postępowania w sprawie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, ale zostało to bezpodstawnie pominięte. Skarżący poinformował, iż zgłosi wniosek do Burmistrza W. o dokonanie rozgraniczenia w trybie administracyjnym pomiędzy działkami nr 3 , a 1 , położonymi w M. Skarżący podniósł również, że mapa zasadnicza, na którą powołują się w zaskarżonej decyzji organy nadzoru budowlanego jest nieaktualna, bowiem nie uwzględnia faktycznych zmian granic pomiędzy działkami 4 , 1 a 3. Dodatkowo wskazano, że z tej mapy wynika, iż nie istnieje działka nr 2 bowiem uległa podziałowi na działki 4 i 1 , co zostało całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu. W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje zgodne przekonanie, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony, a tym samym pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 2401/97, LEX nr 40694, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, publ.: ONSA z 1987 r., nr 1, poz. 13, M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., C. Martysz: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pełnomocnikiem J.N. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem A.M. z dnia 16 sierpnia 2006 r. był K.G. . W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 3 listopada 2006 r., w którym J.N. oświadcza, że upoważnia swojego teścia K.G. do prowadzenia spraw "w sprawie dotyczącej wybicia drzwi w domu mieszkalnym na [...]". K.G. nie brał jednakże udziału w postępowaniu przed organami obydwu instancji. Z akt sprawy nie wynika, aby J.N. kiedykolwiek cofnął pełnomocnictwo udzielone K.G. do jego reprezentowania w sprawie. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów było zawiadomienie pełnomocnika J.N. o toczącym się postępowaniu i doręczanie temu pełnomocnikowi wydanych w sprawie decyzji. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ani decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r., znak: [...], ani decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] nie zostały doręczone pełnomocnikowi J.N. . W tym stanie rzeczy organy pomijając udział pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jaki i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego uchybienia organów obydwu instancji należy wskazać, że decyzje obydwu instancji zapadły przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) na organach administracji z urzędu spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania administracyjnego i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego, a innym tego przymiotu odmawia. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji prowadząc postępowanie odwoławcze, ustaleń takich nie dokonał opierając swoje rozstrzygnięcie na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, iż organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Organ odwoławczy nie ustalił - poprzez uzyskanie wypisów z rejestru gruntów - aktualnego na dzień orzekania katalogu stron postępowania. Jak wynika z dokumentacji przedłożonej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego (wypis z księgi wieczystej) wyjaśnienia wymagała kwestia, czy przymiot strony postępowania przysługiwał D.M. i A.M. , czy też również W.M. jako właścicielowi działki nr 3. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 16 sierpnia 2006 r. J.N. , w należącym do niego domu mieszkalnym posadowionym na działce nr 1 w M. , w miejsce okna wykonał otwór drzwiowy. Jak prawidłowo ustaliły organy roboty te wykonał bez wymaganego prawem zezwolenia, czym dopuścił się samowoli budowlanej. Należy podzielić pogląd organu II instancji, iż wykonanie w budynku otworu drzwiowego stanowi przebudowę budynku, gdyż wykracza poza remont polegający jedyne na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego z 1994 r. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego). Wykonanie otworu drzwiowego w miejsce okiennego jest zatem przebudową budynku. W świetle zaś art. 29 Prawa budowlanego wykonanie takich robót polegających na przebudowie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, iż inwestor zobowiązany był takie pozwolenie uzyskać (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r., II SA/Bk 727/07). Stwierdzić zatem należy, iż J.N. wybudował otwór drzwiowy z naruszeniem Prawa budowlanego. Wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku nie podlega reżimowi z art. 48 Prawa budowlanego, który dotyczy konsekwencji zrealizowania w ramach samowoli budowlanej obiektu budowlanego. Zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miały art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Ze względu na fakt, iż inwestycja została już zrealizowana, odpowiednie stosowanie powyższych przepisów nie wymagało uprzedniego wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego wyposażony został w tej sytuacji w kompetencje do wydania decyzji: 1) nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze zrealizowane już roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym organy zasadnie przyjęły, iż w przypadku niemożności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, konieczne staje się nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., OSK 782/04, LEX nr 194993). W ocenie organów obydwu instancji okoliczność, iż wykonany otwór drzwiowy w ścianie budynku znajduje się w odległości mniejszej niż 4m nie pozwala na odwołanie się do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co z kolei obliguje do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie jest dopuszczalne doprowadzenie do sytuacji, w której budynek na działce budowlanej zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną nie spełniałby wymogu zachowania odległości nie mniejszej niż 4m od tej granicy. Podzielając zasadność powyższej argumentacji należy wskazać, iż dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie prawidłowości ustalenia przez organy administracji, iż odległość budynku, w którym wykonano otwór drzwiowy jest mniejsza niż 4m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...] sierpnia 2006 r. (k. [...]) odległość 3m 68 cm jest odległością pomiędzy ścianą budynku na działce nr 1 w M. a ogrodzeniem tej działki. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy odległość pomiędzy ścianą budynku na działce nr 1 w M. a ogrodzeniem tej działki jest tożsama z odległością pomiędzy ścianą budynku a granicą z działką sąsiednią. Zwłaszcza z mało czytelnych kopii map (zasadniczej i ewidencyjnej) znajdujących się w aktach sprawy nie jest możliwe precyzyjne odczytanie tej odległości, a w niniejszej sprawie precyzja ta jest szczególnie istotna, gdy się zważy, że o zastosowaniu sankcji wobec skarżącego decyduje kwestia kilkunastu centymetrów, których brak - w ocenie organu - wskazuje na niedopuszczalność legalizacji przedmiotowej inwestycji. Również sposób pomiaru odległości odnoszony do ogrodzenia działki nie poddaje się weryfikacji w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika charakter tego ogrodzenia (jego rozmiary) ani wniosek - zaprezentowany w decyzji organu pierwszej instancji - iż jest ono zrealizowane na granicy geodezyjnej z działką sąsiednią. Podkreślić raz jeszcze należy, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty geodezyjne są nieczytelne. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie powinno być przeprowadzone z tym większą dokładnością, gdy - oprócz wyżej wskazanych kwestii - uwzględni się okoliczność, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego (w treści odwołania z dnia 30 listopada 2006 r.) sygnalizował wątpliwości związane rzeczywistym przebiegiem granicy pomiędzy jego nieruchomością a działką sąsiednią. Nie wyjaśniając powyższych okoliczności organy obydwu instancji naruszyły obowiązki wynikające z zasad określonych w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także obowiązek wynikający z art. 77. § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wymienione uchybienia organów administracji - które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku - miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W związku z wyrzeczeniem, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, Sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).