II SA/Kr 423/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. M., E. M. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia [...].2006 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003r. (Dz. U z 2003r. nr 80 póz. 717 z późn. zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08. 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdem z ul. [...] i garażem podziemnym na działkach nr [...],[...] i [...] obr [...] przy ul. [...] w [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na uzyskanie wymaganych przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień oraz opinii innych organów. Ponadto stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 tejże ustawy. W postępowaniu zastrzeżenia do projektowanej inwestycji zgłosili E. i A. M., K., A., A. i P. S. oraz J. i J. Z., podnosząc, iż planowana inwestycja drastycznie zakłóci ład przestrzenny ulicy [...] (istniejąca zabudowa to jednorodzinne domy wolnostojące o maksymalnej wysokości 8m i dwóch kondygnacjach mieszkalnych a planowana inwestycja obejmuje zabudowę szeregową o wysokości 10 m i trzech kondygnacjach mieszkalnych), planowany przez inwestora parking nie będzie w stanie pomieścić samochodów wszystkich mieszkańców planowanej inwestycji, a zagęszczenie samochodów będzie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa. Dodatkowo powołano się na zastrzeżenia i uwagi przedstawiane we wcześniejszych postępowaniach dla przedmiotowego terenu. W odpowiedzi wnioskodawcy – A. i B. F. uznali powyższe zarzuty za bezzasadne oraz uznali, iż pp. M., Z. i S. zostali bezpodstawnie dopuszczeni do postępowania jako strony. Organ nie podzielił uwag obydwu stron argumentując, iż zgłoszone zastrzeżenia zostały poddane szczegółowej analizie, w oparciu o którą wydano powyższą decyzję, z drugiej zaś strony, dopuszczenie pp. M., Z. i S. do postępowania uzasadnione było ich interesem prawnym, jako właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i A. M., K., A., A. i P. S., M. K. oraz J. Z.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] .2007r. znak [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08. 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588) oraz art. 7, art. 10, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, iż odwołanie M. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu, wszakże z uwagi na to, że odwołujący wnieśli je wspólnie podpisując jego tekst, a pozostali odwołujący się dotrzymali terminu organ postanowił rozpoznać odwołanie. Kolegium stwierdziło prawidłowość decyzji organu l instancji, który właściwie zastosował przywołane w podstawie decyzji przepisy. W szczególności podkreślono, iż zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Co więcej, zgodnie art. 60 ust. 4 tejże ustawy ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, co zapewnia utrzymanie ładu przestrzennego (a i ten warunek został w przedmiotowej sprawie spełniony). Wreszcie ogólną zasadą jest wolność zagospodarowania przestrzennego (w tym wolność zabudowy) w granicach ustawy. Powołując się na orzecznictwo NSA Kolegium wskazało, iż sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości (określając jednocześnie wskazane prawem warunki jakie ta inwestycja ma spełniać). Organ II instancji zauważył także, iż nie przesądza on o bezzasadności podnoszonych zarzutów, jednakże ze względu, że wykraczają one poza materię postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mogą one stanowić szczegółowego przedmiotu analizy w toku tego postępowania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] .2007 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E. i A. M., J. Z., M. i R. K., oraz A., A. i K. S., domagając się jej uchylenia oraz ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponadto z uwagi na możliwość wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania aktu. Postanowieniem z dnia [...] .2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt, iż możliwość wstrzymania wykonania decyzji odnosi się wyłącznie do decyzji, które nadają się do wykonania a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie podlega wykonaniu. Skarżący podnieśli, iż ich odwołanie wpłynęło do SKO [...]01.2007r.oraz informowali ustnie organ o zamiarze uzupełnienia tego odwołania opinią architektoniczną. SKO miało poinformować skarżących, iż czas rozpatrywania wniosku będzie wynosił około 1 miesiąca, podczas gdy decyzja ta została wydana już [...].01.2007r. poprzez co strony postępowania bez własnej winy nie miały możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu wyjaśniającym (art. 10 KPA). Odnośnie do decyzji z dnia [...].12.2006r. skarżący podnieśli, iż została ona wydana na podstawie niezgodnych ze stanem faktycznym oraz nieścisłych wyników analizy przedmiotowego terenu (w analizie przywołano działki które nie sąsiadują z terenem inwestycji i nie są dostępne z tej samej drogi publicznej ulicy [...] a dostępne są jedynie z ulicy [...], przywołana zabudowa nie jest cechą dominującą i charakterystyczną dla danego obszaru, podano w analizie różne wysokości tych samych budynków). W dalszej części uzasadnienia, skarżący podtrzymali swoje stanowisko przedstawione w postępowaniu przed organem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutu zbyt szybkiego rozpatrzenia sprawy (3 dni) organ powołał się na art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto wykazał, iż akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do SKO [...].01.2007r. natomiast decyzja została wydana po posiedzeniu w dniu [...].01.2007r. Z treści odwołania nie wynikał ponadto zamiar dostarczenia przez odwołujących się dodatkowych dokumentów w przedmiotowej sprawie. Dopiero [...].02.2007r. odwołujący się wskazali, iż w terminie do [...].02.2007r. dołączą opinię architektoniczną, wszakże organ nie dysponując żadnym wnioskiem stron nie miał podstaw, by zwlekać z odbyciem posiedzenia i wydaniem orzeczenia w sprawie (w sytuacji kompletności materiału dowodowego). Postanowieniem z dnia [...].09.2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. Z., A. S., A. S., M. K. i R. K. ze względu na nieuiszczenie opłaty od skargi (art. 230 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.)). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., a zwłaszcza naruszenia ładu przestrzennego poprzez wybudowanie [...] domów w zabudowie szeregowej, podczas gdy charakter istniejącej zabudowy ulicy [...] to "jedynie zabudowa jednorodzinna domów wolnostojących lub w układzie bliźniaczym". Jak stwierdza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, o której wyżej mowa "ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania (...) przepisu art. 61 ust. 1 i następnych. Przyjąć przeto należy, iż rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny". Stanowisku temu nie sposób odmówić słuszności. "Ład przestrzenny" nie jest bowiem kategorią dowolną, którą każdy z uczestników postępowania może rozumieć w sposób odmienny, ale wymaga fachowej oceny przez specjalistę posiadającego odpowiednią w tym przypadku wiedzę. Rzeczą organów administracji, a także Sądu jest jedynie ocena, czy przeprowadzona analiza oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu posiada odpowiednie uzasadnienie wspomnianej kategorii urbanistycznej. Znajdująca się na k. 69 analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia [...] 2006r. stwierdza, iż ul. [...] stanowi "sięgacz z ul. [...]". W obszarze analizowanym znajdują się "budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz budynki usługowe". W analizie wskazuje się wyraźnie na budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (maksymalnie 3 elementy- budynki dostępne z ul. [...]) a także na występowanie zabudowy wielorodzinnej: budynki 3-5 kondygnacyjne oraz zabudowy usługowej: wolnostojące budynki 1-3 kondygnacyjne. Brak podstaw do zakwestionowania ustalania obszaru analizowanego, gdyż został on wyznaczony zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 póz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Granice obszaru analizowanego zostały prawidłowo zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno- architektonicznej. Jak wyjaśniono w uzupełnieniu do analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia [...] 2006 r. "szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 40 m, toteż zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia obszar analizowany zawiera się w odległości ok. 120 m od granic inwestycji kubaturowej" (k. [...] akt administracyjnych). Zdaniem Sądu brak podstaw do tego, aby odnosić pojęcie "ładu przestrzennego" w niniejszej sprawie tylko do najbliższego otoczenia- sąsiednich budynków na ul. [...]. Taka interpretacja nie byłaby bowiem zgodna z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 póz. 717). Ponadto wykazano, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k. [...] akt administracyjnych). Należy dodać, że decyzja organu l instancji szczegółowo omawia wszystkie podnoszone w toku postępowania zarzuty skarżących. W załączniku nr 1 do decyzji organu l instancji ustalono maksymalną wysokość elewacji frontowej ( od strony ul. [...], dla wysokości okapu lub górnej krawędzi gzymsu) attyki do 8 m, liczoną od poziomu ulicy przed granicą frontową terenu inwestycji. Wysokości te wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia z dnia [...] 2003 r., pozwalającego na wyznaczenie na podstawie analizy innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( § 7 ust. 1). W uzupełnieniu do analizy podano, że budynki w analizowanym obszarze mają zróżnicowaną wysokość elewacji od 3 do 16 m, jednakże "w celu harmonijnego wkomponowania nowej zabudowy w obecny układ przestrzenny wskazane jest wysokość elewacji frontowej planowanej zabudowy wyznaczyć jako średni wskaźnik tego parametru na działkach po południowej stronie ul. [...]" (k. [...] akt administracyjnych). Wysokość domów na sąsiednich działkach nr [...] wynosi ok. 8 m; a na działce [...] ok. 7,5-8 m. A zatem podnoszone argumenty w skardze co do błędnie obliczonej wysokości budynków na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Kolejny argument skargi dotyczący utrudnień komunikacyjnych, jak słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie może być rozpatrywany na tym etapie procesu inwestycyjnego, ale na etapie starań o pozwolenie na budowę. Również prawidłowe jest stanowisko tego organu, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Argument, iż naruszono w toku postępowania odwoławczego art. 10 kpa zasadnie odpiera organ II instancji w odpowiedzi na skargę. Rzeczą odwołujących się jest przedstawienie w toku odwołania wszystkich argumentów, które mają być wzięte pod uwagę. Odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] 2007 r. a decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] styczniu 2007 r. Z treści odwołania nie wynikało, aby odwołujący mieli zamiar dołączyć w terminie późniejszym jakieś dokumenty w tej sprawie. Zapowiedź dołączenia przytoczonej opinii architektonicznej wnieśli skarżący dopiero [...] lutego 2007 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organ II instancji postąpił prawidłowo wydając decyzję w oparciu o zgromadzony kompletny materiał dowodowy w sprawie. Z powyższych względów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ).