II SA/Kr 423/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: SWSA Piotr Fronc SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie nr 76/2026 z dnia 4 lutego 2026 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz A. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. W. jest postanowienie nr 76/2026 z dnia 4 lutego 2026 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 5 marca 2025 roku znak: RPA.52.35.2024.MKW, którym po rozpatrzeniu zarzutów wniesionych przez zobowiązaną pismem z dnia 09.01.2025 r. w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej tytułem wykonawczym nr 27 z dnia 16.12.2024 r. 1. oddalono zarzut nieistnienia obowiązku (33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) 2. oddalono zarzut błędu co do zobowiązanego (art 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.) 3. oddalono zarzut brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.) 4. oddalono zarzut braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenia terminu wykonania obowiązku i rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, (art 33 § 2 pkt 6 lit c u.p.e.a.). Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Decyzją nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwany dalej MWINB lub tut. organ), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (zwanego dalej PINB lub organem powiatowym) nr 1627/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. znak: ROIK I.5160.387.2021.ESK, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: "(...) nakazuję Firmie I. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...], [...], właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w K. e-jako inwestorowi robót budowlanych, realizowanych bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, a prowadzących do zmiany kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w zakresie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez: - doprowadzenie układu ścian wewnętrznych w obrębie wszystkich kondygnacji budynku do stanu pierwotnego, zgodnie z inwentaryzacją stanu pierwotnego stanowiącą załącznik nr 1, nr 2 i nr 3 do niniejszej decyzji; - doprowadzenie instalacji wewnętrznych w budynku do stanu pierwotnego; -przywrócenie bramy garażowej oraz funkcji dawnego garażu". Na w/w decyzję wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1142/22 orzekł o oddaleniu skargi. W/w wyrok został zaopatrzony w klauzulę prawomocności z dniem 10 stycznia 2023 r. W sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku orzeczonego w w/w decyzji nr 277/2022 z dnia u lipca 2022 r. znak; WOB.7721.57.2022.MOPIE, PINB prowadzi kilka odrębnych postępowań wszczętych wobec poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości obejmującej zabudowaną działkę nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.. Upomnieniem z dnia 16 września 2024 r. znak: RPA.52.35.2024.MKW, PINB wezwał A. W., jako współwłaścicielkę w/w nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny podlegający obowiązkowi orzeczonemu w decyzji MWINB nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE, do wykonania tego obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 29 listopada 2024 r. PINB przeprowadził kontrolę w budynku przy ul. [...] w K., w wyniku czego stwierdzono, że obowiązek orzeczony w w/w decyzji pozostaje niewykonany. W dniu 16 grudnia 2024 r. PINB wystawił wobec A. W. tytuł wykonawczy nr 27 obejmujący obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji MWINB nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE. Po doręczeniu odpisu w/w tytułu wykonawczego, zobowiązana, A. W., pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. zgłosiła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tego tytułu. Po rozpatrzeniu w/w środka zaskarżenia, organ powiatowy, postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r. znak: RPA.52.35.2024.MKW, orzekł o oddaleniu zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. Pismem z dnia 14 marca 2025 r. zobowiązana zażaliła się na w/w postanowienie PINB. Po rozpoznaniu zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 76/2026 z dnia 4 lutego 2026 roku utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 5 marca 2025 roku znak: RPA.52.35.2024.MKW. W uzasadnieniu wskazał, że w zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku, akt administracyjny stanowiący podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2024 r. nr 27, a mianowicie ostateczna decyzja MWINB nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE funkcjonowała w obrocie prawnym w dniu wystawienia w/w tytułu wykonawczego i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja ta została poddana kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1142/22 orzekł o oddaleniu skargi. W/w wyrok został zaopatrzony w klauzulę prawomocności z dniem 10 stycznia 2023 r. W zakresie zarzutu błędu co do zobowiązanego podano, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie pełni funkcji kary nakładanej na konkretną osobę (podmiot), ale celem jej wydania jest doprowadzenie do stanu legalności, czyli do stanu sprzed dokonania samowoli budowlanej. Zatem ewentualna zmiana stanu prawnego nieruchomości nie powoduje, że nakaz ten przestaje obowiązywać. Przeciwnie, pozostaje w mocy i winien być egzekwowany od osoby, która po tej zmianie władna jest taki obowiązek legalnie wykonać. Osobą taką jest zwykle aktualny właściciel nieruchomości, lub aktualni współwłaściciele nieruchomości solidarnie w przypadku, gdy prawo własności do nieruchomości przysługuje kilku osobom. Wskazanym w rozstrzygnięciu decyzji MWINB nr 277/2022 adresatem orzeczonego tą decyzją nakazu był I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., jako inwestor i jednocześnie właściciel nieruchomości przy ul. [...] w K.. W okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie w/w decyzji, co wiadomym jest organowi z urzędu, m.in. w związku z przeprowadzeniem postępowania odwoławczego zakończonego w/w decyzją, prace przy przebudowie budynku mieszkalnego na działce ewid. nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K. były jeszcze w toku. Ponadto jak wskazuje analiza wpisów w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr [...], w dacie wydania decyzji nr 277/2022, znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE, w w/w księdze jedynym ujawnionym w dziale II księgi właścicielem nieruchomości pozostawała I. Sp. z o.o z siedzibą w K.. Po wydaniu w/w decyzji stan faktyczny uległ zmianie. Mianowicie, jak wskazują ustalenia kontroli wykonania orzeczonego decyzją nakazu przeprowadzonych w dniach 2 czerwca 2023 r., 18 sierpnia 2023 r. oraz 29 listopada 2024 r., roboty przy nielegalnej przebudowie budynku mieszkalnego podlegającego egzekwowanemu obowiązkowi zostały zakończone, a powstałe w wyniku przebudowy lokale mieszkalne zostały zasiedlone. Jak zaś wskazuje analiza wpisów w przywołanej już wyżej księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., po wydaniu egzekwowanej decyzji I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zbył w drodze umowy przeważającą część udziałów w przysługującym mu uprzednio w całości prawie własności w/w nieruchomości wraz z przysługującym nabywcom poszczególnych udziałów ograniczonym prawem rzeczowym obejmującym roszczenie nabywcy do określonego sposobu korzystania z nabytego udziału poprzez użytkowanie z wyłączeniem innych osób zespołu oznaczonych na załączniku do umowy pomieszczeń. Nabywcą jednego z w/w udziałów jest skarżąca (udział wynoszący [...]). W ocenie MWINB, opisana wyżej zmiana stanu faktyczno - prawnego, w tym zmiana stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, podlegający egzekwowanemu obowiązkowi ma wpływ na zmianę podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji tut. organu nr 277/2022. Mianowicie, zakończenie procesu inwestycyjnego sprawiło, że obecnie, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązkiem tym nie powinien być już obarczany inwestor nielegalnej przebudowy w/w budynku, ale jego właściciel. Zbycie zaś przez dotychczasowego właściciela, I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., większości udziałów (spółka nadal dysponuje udziałem wynoszącym [...]) w w/w nieruchomości wraz z ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na roszczeniu do użytkowania z wyłączeniem innych osób, powstałych w wyniku przebudowy lokali mieszkalnych, spowodowało nie tyle przejście, jak to określił PINB w zaskarżonym postanowieniu, egzekwowanego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości, ile rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych (aktualnych adresatów nakazu) do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE o nowych współwłaścicieli nieruchomości (I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nadal pozostaje jednym ze zobowiązanych jako współwłaściciel nieruchomości objętej egzekwowanym nakazem). W kontekście stanu faktyczno - prawnego przedmiotowej sprawy PINB słusznie wszczął egzekucję obowiązku orzeczonego w decyzji MWINB nr 277/2022 wobec poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek, którego dotyczy podlegający egzekucji obowiązek, w tym również wobec skarżącej. Działanie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym brzmieniem art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przy uwzględnieniu przywołanej wyżej wykładni w/w przepisu dokonanej przez sądy administracyjne, mając w szczególności na względzie, że skierowanie egzekucji w/w nakazu do aktualnych współwłaścicieli budynku gwarantuje skuteczność tej egzekucji, z racji przysługujących im (jako właścicielom) najszerszych uprawnień do dysponowania nieruchomością. Własność rzeczy (w tym nieruchomości) stanowi najszerszą formę rozporządzania rzeczą i korzystania z niej. To rozporządzanie uprawnia do wyzbycia się własności rzeczy oraz do jej obciążenia. Na korzystanie z rzeczy składa się natomiast uprawnienie: do posiadania rzeczy, do jej używania, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy oraz do dyspozycji faktycznych rzeczą (np. przetworzenie rzeczy, jej zużycie, a nawet zniszczenie). W kontekście wymienionych wyżej, wypływających z własności uprawnień w doktrynie prawa przyjmuje się, że właścicielowi wolno z rzeczą robić wszystko, z wyjątkiem tego, co jest mu zakazane (por. J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, 2009, s. 70; por. Kodeks Cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby Tom II Własność i inne prawa rzeczowe). Odnosząc się do kwestii udzielenia przez nabywców w ramach umów nabycia udziału w nieruchomości, w tym również przez skarżącą, zgody na dysponowanie przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nieruchomością na cele budowlane, w ramach której, jak deklaruje skarżąca, w/w spółka może wykonać przedmiotowy nakaz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, zauważył organ, że przedłożony organowi powiatowemu odpis umowy nabycia udziału w nieruchomości (jako załącznik do pisma z dnia 25 listopada 2024 r.) nie wskazuje ani zakresu ewentualnych robót objętych w/w zgodą, ani okresu obowiązywania tej zgody. Na podstawie przedłożonego PINB odpisu umowy nie można ustalić, jakie konkretnie roboty i do kiedy spółka jest władna wykonywać na nieruchomości za zgodą nabywającego nieruchomość. Nadto sama zgoda tego rodzaju może być w dowolnym czasie cofnięta przez udzielającego, np. w sytuacji, w której egzekucja obowiązku wejdzie w fazę w której inwestor we własnym zakresie lub przymuszony działaniami organu egzekucyjnego rozpocznie realizację nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, a zatem likwidację lokali mieszkalnych wykonanych w ramach nielegalnej przebudowy i użytkowanych aktualnie przez współwłaścicieli nieruchomości w ramach przyznanego im ograniczonego prawa rzeczowego, co będzie dla nich w oczywisty sposób niekorzystne i czemu być może wtedy będą się starali przeciwdziałać. Tego rodzaju zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane udzielona w ramach cywilnoprawnej umowy nabycia udziału w nieruchomości zawartej między dwoma podmiotami nie może być w jakikolwiek sposób ani miarodajna, ani wiążąca dla PINB, jako wierzyciela i jednocześnie organu egzekucyjnego, dla skuteczności egzekucji. W tym kontekście zawarte w ramach cywilnoprawnej umowy między dwoma podmiotami zobowiązanie do wykonania przez jedną ze stron takiej umowy obowiązku orzeczonego decyzją nakazową organu nadzoru budowalnego nie wiąże organu, który ustala osoby odpowiedzialne za wykonanie takiego obowiązku. Wobec I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. również wszczęto egzekucję obowiązku orzeczonego w decyzji MWINB nr 277/2022. Co do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., wskazano, iż istotą upomnienia jest przypomnienie adresatowi obowiązku o powinności wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Dokonana analiza akt postępowania egzekucyjnego wskazuje, że upomnieniem z dnia 16 września 2024 r. znak: RPA.52.37.2024.MKW, PINB wezwał skarżącą do wykonania obowiązku nałożonego w ostatecznej decyzji MWINB nr 277/2022, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W/w upomnienie zostało skutecznie doręczone w dniu 27 września 2024 r. Co do braku doręczenia upomnienia, skarżąca podniosła, że w treści doręczonego jej upomnienia z dnia 16 września 2024 r. PINB powołał się na art. 28a u.p.e.a. i w związku z tym stwierdziła m.in., iż jeżeli postępowanie prowadzone na podstawie doręczonego jej tytułu wykonawczego jest nowym postępowaniem egzekucyjnym, tj. nie związanym z postępowaniem toczącym się uprzednio w stosunku do Inwestora to upomnienie z dnia 16 września 2024 r., oparte na art. 28a u.p.e.a. jest błędne i nie zostało doręczone upomnienie, które umożliwia obecnie prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Wg organu wszczęte wobec skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego nr 29 z dnia 16 grudnia 2024 r. postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem nowym, nie zaś kontynuacją innego postępowania egzekucyjnego wszczętego uprzednio przez PINB wobec innego zobowiązanego, celem doprowadzenia do wykonania nakazu orzeczonego w decyzji MWINB nr 277/2022. Wobec powyższego powoływanie się przez organ powiatowy w treści skierowanego do skarżącej upomnienia z dnia 16 września 2024 r. na art. 28a u.p.e.a. nie znajduje uzasadnienia. Niemniej jednak wskazana wyżej nieprawidłowość nie dezawuuje ani samego w/w dokumentu upomnienia, ani spełnianej przez niego ustawowej funkcji przypomnienia osobie, na której ciąży obowiązek o powinności jego wykonania, pod rygorem wszczęcia egzekucji tego obowiązku. Z przytoczonych wyżej względów w/w upomnienie z dnia 16 września 2024 r. znak: RPA.52.37.2024.MKW wbrew przekonaniu skarżącej uznać należy za skuteczne. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku organ podał, iż stanowiąca źródło obowiązku decyzja reformatoryjna MWINB nr 277/2022 wydana została po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego (postępowania w II instancji), a zatem jest ze swojej istoty decyzją ostateczną, i nie zawiera wskazania terminu wykonania obowiązku przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Decyzja ta wydana bowiem została na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), a przepis ten nie przewiduje możliwości ustalenia przez organ nadzoru budowlanego terminu wykonania opartego na tym przepisie nakazu. Od dnia wydania w/w ostatecznej decyzji MWINB obowiązek objęty tą decyzją jest zatem wymagalny. W/w obowiązek był wymagalny z dniem doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2025 r. nr 29 i pozostaje wymagalny również obecnie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła zobowiązana zarzucając naruszenie przepisów prawa, przepisów dotyczących egzekucji w administracji, zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zasad formułowania i doręczania upomnienia, zasad i przepisów prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności: art. 15 § 1, art. 28a, 33 § 2 pkt. 1), 3), 4) i 6) oraz art. 34 § 4 pkt 3) u.p.e.a.), art. 52 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a. Podkreślono w uzasadnieniu, że inwestor I. Sp. z o.o. nadal istnieje, pozostaje współwłaścicielem nieruchomości i posiada władztwo nad nieruchomością w zakresie potrzebnym do wykonania decyzji. Mimo zbycia udziału w prawie własności nieruchomości nadal jest możliwe i konieczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do dotychczasowego inwestora – I. sp. z o.o. w K., który pozostaje współwłaścicielem nieruchomości i nie jest uprawnione, a przy tym za sprzeczne z prawem należy uznać kierowanie postępowania egzekucyjnego do skarżącej. Zwłaszcza, że jak wynika z zaskarżonego postanowienia, wierzyciel nie przeprowadził jeszcze postępowania egzekucyjnego względem inwestora, bo tytuł wykonawczy został na inwestora wystawiony już po wystosowaniu do zobowiązanej upomnienia. Przepis art. 28a u.p.e.a dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot, na skutek czego dotychczasowy inwestor traci całkowicie prawo własności nieruchomości i traci całkowicie władztwo nad nieruchomością, której dotyczy decyzja - co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Nadto w efekcie powyższych wad przy prowadzeniu egzekucji, tak jak jest ona prowadzona nie da się wykonać obowiązków określonych tytułem. Ingerencja w konstrukcję, bryłę, ilość pomieszczeń, piony, instalacje, jest jak wskazał organ czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Skoro tak, to wymaga współpracy 100% współwłaścicieli. Nawet gdyby jeden z współwłaścicieli chciał wykonać decyzję, to bez współpracy i zgody pozostałych nie może tego zrobić. Wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji oraz tytułu wykonawczego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z wnioskiem skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy dodać, że wniosek taki nie jest wiążący, a ponieważ w ocenie Sądu w sprawie nie zachodziła konieczność wyznaczenia rozprawy, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie w/w przepisu. Odnośnie wniosku zawartego w końcowej części punktu 3 skargi należy natomiast wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie zaskarżony akt administracyjny, którym jest postanowienie w przedmiocie oddalenia wniesionych przez skarżącą zarzutów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną uwzględnienia skargi jest bowiem okoliczność, że dokonana kontrola zaskarżonych postanowień - do której powołany i zobligowany jest sąd administracyjny - prowadzi do wniosku, że wyrażone przez organ poglądy są częściowo niepełne i niewystarczające dla zaaprobowania przedstawionego przez organ stanowiska o bezzasadności wszystkich wniesionych zarzutów, a częściowo - w kluczowym dla istoty sprawy zakresie - są to poglądy błędne. Stwierdzenie tych nieprawidłowości prowadzi do konieczności uchylenia postanowień obydwu organów, celem przeprowadzenia przez organ ponownej oceny wniesionych zarzutów, przy uwzględnieniu poniżej przedstawionych poglądów i wytycznych. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 132; dalej: "u.p.e.a."), zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Podkreślić przy tym należy, że powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny, a tym samym ogranicza uprawnionego do wniesienia zarzutów tylko w zakresie podstaw przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. Oznacza to, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko i wyłącznie okoliczności ściśle określone przez ustawodawcę w tym przepisie. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, służący ochronie jego praw przed niezgodnym z prawem prowadzeniem wobec niego egzekucji. Postępowanie w sprawie zarzutów toczy się w takim zakresie, jaki określony został ściśle przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. Tym samym wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że wierzyciel rozpatrując zarzuty nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Ponadto zarzuty to sformalizowany środek zaskarżenia także z tego powodu, że korzystanie z tego środka ochrony związane jest z inicjatywą zobowiązanego. Oznacza to, że zobowiązany zgłaszając zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazuje, jakie okoliczności są podstawą wnoszonych zarzutów, czy zarzuty dotyczą całości egzekucji czy tylko części, i przedstawia dowody uzasadniające zgłaszane zarzuty. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że błędne są poglądy organu odwołujące się do art. 52 Prawa budowlanego jako przepisu, z którego miałaby wynikać możliwość prowadzenia egzekucji przeciwko podmiotowi niewskazanemu jako zobowiązany w decyzji określającej stosowny nakaz z zakresu prawa budowlanego. Przepis art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 418) znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, którego celem jest wydanie decyzji określającej obowiązki, o których mowa w rozdziale 5b tej ustawy. Rozdział ten reguluje postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem jej przepisów. Oznacza to, że wskazany przepis określa, jaki podmiot należy wskazać jako zobowiązany do wykonania obowiązków wynikających z prawa budowlanego, nałożonych w decyzji lub postanowieniu. Innymi słowy, określa on, na jaki podmiot należy nałożyć w decyzji obowiązki wymagające wykonania, a w razie potrzeby także egzekucji, takie jak np. nakaz rozbiórki czy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – nakaz przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W żadnym jednak wypadku przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do zmiany lub rozszerzenia kręgu podmiotów zobowiązanych na etapie postępowania egzekucyjnego. Kwestię tego, wobec jakiego podmiotu można prowadzić postępowanie egzekucyjne na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji, regulują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie przepisy Prawa budowlanego. Z tych względów obszerne wywody organu, jak również liczne i szeroko przywołane orzecznictwo dotyczące art. 52 Prawa budowlanego, nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Nie mogą one zatem stanowić argumentacji przemawiającej za oddaleniem zarzutów wniesionych przez skarżącą. Nie jest również trafny pogląd organu, zgodnie z którym nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej w upomnieniu skierowanym do skarżącej pozostaje bez znaczenia dla oceny podniesionych przez nią zarzutów. Należy bowiem przypomnieć, że skarżąca nie jest podmiotem wskazanym jako zobowiązany w egzekwowanej decyzji. Tym samym możliwość wszczęcia przeciwko niej postępowania egzekucyjnego musi wynikać z odpowiedniej podstawy prawnej oraz ze stosownych zmian w stanie faktycznym. Jako podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem egzekwowanej decyzji, skarżąca może uzyskać wiedzę o przyczynach skierowania wobec niej egzekucji wyłącznie na podstawie informacji zawartych w upomnieniu. Uzyskując te informacje od organu, który powinien działać na podstawie i w granicach prawa, ma ona prawo opierać na nich swoje działania procesowe i podejmować stosowne kroki prawne, jeżeli uznaje, że kierowany wobec niej obowiązek jest nieuzasadniony. Skoro zatem na podstawie treści otrzymanego upomnienia skarżąca uzyskała informację, z jakich przyczyn organ uznaje ją za zobowiązaną do wykonania egzekwowanej decyzji, a następnie – nie zgadzając się z tym stanowiskiem – wniosła skonkretyzowane zarzuty wyznaczające zakres ich rozpoznania, to nie można podzielić stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym błędne wskazanie podstawy prawnej w upomnieniu jest nieistotne tylko dlatego, że w ocenie tego organu skierowanie egzekucji wobec skarżącej znajduje uzasadnienie w innych okolicznościach. W takiej sytuacji skarżąca zostaje bowiem pozbawiona możliwości skutecznej obrony swoich praw. Na etapie postępowania administracyjnego nie ma już możliwości podniesienia zarzutów wobec nowych argumentów i poglądów przedstawionych przez organ II instancji w postanowieniu wydanym w wyniku rozpoznania jej zażalenia. Innymi słowy, to między innymi treść upomnienia kształtuje i wyznacza zakres zarzutów wnoszonych przez zobowiązanego. Zarzuty te mają charakter sformalizowany, a zatem ich rozpoznanie powinno nastąpić w granicach wyznaczonych ich treścią. Wyjście poza te granice prowadzi natomiast do sytuacji, w której strona zostaje pozbawiona możliwości podjęcia działań prawnych służących ochronie jej interesów przed – w jej ocenie – bezpodstawnym skierowaniem przeciwko niej postępowania egzekucyjnego. Przechodząc do dalszych rozważań, należy przypomnieć, że skarżąca, która nie została wskazana w egzekwowanej decyzji jako zobowiązana, nabyła udział w przedmiotowej nieruchomości już po wydaniu tej decyzji, a więc po dacie, w której stała się ona ostateczna. Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, organ ten przyjął, że podstawę skierowania egzekucji wobec skarżącej stanowi art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Pogląd ten został jednak uznany przez organ II instancji za nieprawidłowy. Organ ten wskazał, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej nie wynika z przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego dotychczas zobowiązanej I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka"), a tym samym nie stanowi kontynuacji wcześniej prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu II instancji mamy bowiem do czynienia z nowym postępowaniem egzekucyjnym (str. 9 zaskarżonego postanowienia). Można przypuszczać, że stanowisko organu II instancji wynikało z faktu, iż w dacie wydania upomnienia skierowanego do skarżącej egzekucja wobec Spółki formalnie nie była jeszcze wszczęta. Wiąże się to z tym, że postanowieniem nr 823/2024 z dnia 12 września 2024 r., znak: WSE.7722.61.2023.MZEG, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił postanowienie PINB z dnia 3 listopada 2023 r. i umorzył postępowanie w sprawie zarzutów wniesionych przez Spółkę. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał wprost: "Tym samym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie doszło w ogóle do wszczęcia egzekucji administracyjnej w/w obowiązku, w zgodzie z art. 26 § 5 pkt 1 upea." Na poparcie swojego stanowiska, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej stanowi nowe postępowanie egzekucyjne, organ II instancji powołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych, w szczególności odwołując się do obszernie przytoczonego fragmentu tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 998/22 (str. 6 zaskarżonego postanowienia). Należy jednak zauważyć, że przywołane przez organ orzeczenia zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym, ponieważ dotyczyły przejścia obowiązku na następcę prawnego na podstawie art. 28a u.p.e.a. Organ II instancji, cytując jako kluczowy obszerny fragment tezy wskazanego wyroku NSA, pominął jej początkową część, z której jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie to odnosi się właśnie do sytuacji objętej dyspozycją art. 28a u.p.e.a., a więc do stanu faktycznego, który – jak sam organ II instancji przyjął – nie występuje w niniejszej sprawie. Podsumowując, należy podkreślić, że organ II instancji, odmiennie niż organ I instancji, uznał, iż postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej nie wynika z przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego dotychczas zobowiązanej Spółki na podstawie art. 28a u.p.e.a. W konsekwencji przyjął, że nie stanowi ono kontynuacji wcześniej prowadzonego postępowania egzekucyjnego, lecz nowe postępowanie egzekucyjne. Uzasadniając ten pogląd, organ odwołał się jednak do nieadekwatnego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz do niewłaściwej podstawy prawnej, tj. art. 52 Prawa budowlanego, nie wskazując jednocześnie żadnej innej podstawy prawnej, która uzasadniałaby wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Z tych względów dotychczasowa argumentacja organów, mająca uzasadniać bezzasadność zarzutów wniesionych przez skarżącą, nie może zostać uznana za wystarczającą ani prawidłową. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zatem rozpoznać te zarzuty z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag. W szczególności powinien odnieść się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 28a § 1 u.p.e.a. ma charakter wyjątku (lex specialis) od zasady tożsamości zobowiązanego wyrażonej w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r.). W świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organ powinien również rozważyć możliwość zastosowania poglądów wyrażonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1158/18. W uzasadnieniu do tego wyroku wskazano, że "zmiana właściciela działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce, nie może spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości, gdy poprzedni właściciel, w świetle ustaleń przyjętych w toku prowadzonej przeciwko niemu egzekucji, ma możliwość wykonania ciążącego na nim obowiązku". Z przedstawionych powyżej przyczyn skarga okazała się uzasadniona. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy (pkt II wyroku), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.