II SA/Kr 424/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Nadleśnictwa Ł. jako jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych Skarbu Państwa, reprezentowanego przez adwokata J.B. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 26 stycznia 2010 r. znak [...], decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 15 września 2008 r. znak [...] oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 29 września 1954 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji i orzeczenia W dniu 9 marca 2010 r. Nadleśnictwo Ł. występujące jako jednostka Lasów Państwowych będąca jednostką organizacyjną Skarbu Państwa nie posiadającą odrębnej osobowości prawnej, wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2006 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...]1954 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi B. stanowiącej w dacie przejęcia własność M. i H.H. W skardze tej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w całości oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. znak [...] , albowiem w ocenie strony skarżącej zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych, co ma wynikać z toczącego się postępowania sądowo-cywilnego w sprawie z powództwa S.H. przeciwko Skarbowi Państwa - Nadleśnictwu Ł. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazano nadto, że podstawą powództwa jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na skutek postępowania administracyjnego w którym Nadleśnictwo to nie brało udziału. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wstrzymało wykonanie zaskarżonych decyzji, tym samym zasadnym jest również wstrzymanie ich wykonywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", po przekazaniu Sądowi skargi Sąd może - na wniosek strony skarżącej - wydać postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia strony skarżącej złożenia wniosku do sądu. Odnosząc treść powołanego art. 61 § 3 P.p.s.a. do niniejszej sprawy należy wskazać, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji dopuszczalna jest wówczas, gdy brak wstrzymania takiej decyzji skutkowałby niebezpieczeństwem wyrządzenia - w związku z jej wykonywaniem - znacznej szkody lub też spowodowałoby trudne do przezwyciężenia skutki. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010 r., zgodnie z którym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego będąca czy to decyzją odmowną, czy też decyzją utrzymującą w mocy decyzje odmowną nie podlega wykonaniu. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do wykonania. Wykonany może być taki akt administracyjny, który jest aktem zobowiązującym, ustalającym dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz akt, na podstawie którego określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz akt, na podstawie którego jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zgodnie z przeważającymi poglądami doktryny nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne. Nie można mówić o wykonaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (tak T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005 r., str. 295-296; a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 888/08, opub. w LEX nr 477238, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr411/08, opub. w LEX nr 504587 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1645/09, opub. w CBOSA). Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną, a więc w istocie jest również decyzją odmowną - na jej podstawie odmówiono uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa określonej nieruchomości. Tym samym zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja nie nałożyły na stronę żadnych obowiązków, ani nie przyznały jej uprawnień określonych w przepisach prawa. Gdyby nawet przyjąć, że dopuszczalnym byłoby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, to w przypadku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, w obrocie prawnym i tak pozostałaby decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. orzekająca o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. W takiej zaś sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia [...].09.2008 r. może spowodować, w wyniku uwzględnienia przez sąd cywilny powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej, wyrządzenie stronie skarżącej znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Należy również wskazać i na to, że samo uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem nie stanowi przesłanki powstania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody. Pojęcie trudnych do odwrócenia skutków oznacza sytuację, w której po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego danej decyzji (już wykonanej lub wykonywanej) będzie można wprawdzie przywrócić stan istniejący przed jej podjęciem, ale będzie to wymagało podjęcia szeregu dodatkowych czynności, nieraz skomplikowanych. Będzie więc to możliwe, ale znacznie utrudnione i tym samym wymagające znacznego zaangażowania środków. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pod pojęciem "trudnych do odwrócenia skutków" należy również rozumieć i taką sytuację, w której należy podjąć znacznie więcej czynności celem doprowadzenia do stanu "wyjściowego" (pierwotnego) niż czynność lub czynności podejmowane w związku z zamiarem wykonania danego aktu/decyzji. Również ta przesłanka w sprawie nie zachodzi, ponieważ ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji to nic innego jak utrzymanie stanu prawnego wynikającego z wcześniejszej decyzji (z 2006 r.) stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1954 r. Nie można więc mówić, aby zaskarżone decyzje mogły spowodować trudne do odwrócenia skutki. Skutki w zakresie przejścia prawa własności nieruchomości wywołało orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2006 r., ale te akty administracyjne nie są przedmiotem skargi. Ponadto nawet przyjęcie, że w odrębnym postępowaniu sąd cywilny doprowadziłby do zmiany istniejących wpisów w księdze wieczystej nie stanowiłoby żadnej przeszkody przed możliwością wytoczenia przez Skarb Państwa-Nadleśnictwo Ł. odrębnego powództwa w zakresie kolejnej zmiany stanu prawnego uwidocznionego w księdze wieczystej, jeżeli byłyby ku temu podstawy prawne. Nie byłaby to przesłanka trudna do odwrócenia. Nie każda bowiem przesłanka uzasadnia wstrzymanie wykonywania danej decyzji. Powołany art. 61 § 3 P.p.s.a. mówi tylko o niebezpieczeństwie powstania trudnych do odwrócenia skutków, a nie jakichkolwiek skutków. Przejście prawa własności danej nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz innego właściciela nie jest znaczną szkodą w tej sprawie. Pod pojęciem "znaczna szkoda" chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Dotyczy to takich przypadków, w których grozi stronie utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla strony skarżącej lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. W niniejszej sprawie również i ta przesłanka nie zachodzi. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Sąd odmówił wstrzymania wykonania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi B. stanowiącej w dacie przejęcia własność M .i H.H. Odmowa wstrzymania wykonania tego orzeczenia wynika z przekroczenia granic sprawy sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Strona skarżąca zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] września 2008 r. mocą której odmówiono uchylenia wcześniejszej decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. znak [...]. Decyzje z dnia [...] stycznia 2010 r. i dnia [...] września 2008 r. zostały podjęte w trybie postępowania wznowieniowego, a orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. zostało podjęte w trybie "zwykłego" postępowania administracyjnego. Ponieważ w sprawie skargi na decyzje podjęte w postępowaniu wznowieniowym niedopuszczalnym byłoby orzekanie przez Sąd o akcie administracyjnym podjętym w postępowaniu zwykłym administracyjnym, tym samym Sąd nie orzeka również o wstrzymaniu jego wykonywania. Sąd odmówił wstrzymania wykonania ww. orzeczenia, a nie odrzucił w tym zakresie wniosek, ponieważ art. 61 P.p.s.a. nie przewiduje orzekanie w zakresie odrzucenia wniosku. Jednocześnie należy jeszcze raz wyjaśnić, że rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, Sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lipca 2004 r., FZ 163/04, niepubl.). Sąd w tej sprawie także nie dokonał oceny merytorycznej skargi, akcentując granice sprawy sądowoadministracyjnej. Należy również stwierdzić, że wydanie tego postanowienia nie ogranicza stronie skarżącej prawa do kolejnego złożenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonych decyzji. Mając na uwadze art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 5 P.p.s.a.