II SA/Kr 424/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Z. na decyzję Wojewody z dnia 3 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Z. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z 9 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 136, art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), oraz art. 2a ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz M. B.. W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie złożonym w dniu 5 grudnia 2000 r. M. B. wystąpiła o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. [...], [...], [...] obr. [...]. Sprawa o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. [...] i [...] obr. [...], rozstrzygnięta została osobną decyzją Starosty z 22 maja 2013 r., Nr [...]. Organ ustalił, że Naczelnik Miasta i Gminy [...], Aktem Własności Ziemi Nr [...] z 13 kwietnia 1976 r., stwierdził iż M. B. z d. B., stała się z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...], [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...] o powierzchni 1,1635 ha, położonych w Z. - wraz z zabudowaniami - w całości. Decyzją z 9 października 1978 r. Nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", nieruchomości, oznaczonej m. in.: jako działki ewid. [...] i [...] obr. [...] Z.. W chwili wywłaszczenia właścicielem hipotecznym w/w nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej Kw [...] Sądu Rejonowego w Z., była M. B.. W oparciu o pismo Burmistrza Miasta z 11 lutego 2014r. Nr [...], ustalono, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb [...] znajdują się w całości w pasie drogowym drogi publicznej o kategorii gminnej - ul. K. i są zajęte pod następujące powierzchniowe elementy drogowe: jezdnię główną o nawierzchni bitumicznej, zjazd do budynku o nawierzchni gruntowej wzmocnionej żwirem, żużlem itp. (obecnie możliwe wykorzystanie innego materiału), schody terenowe o nawierzchni innej (kostka prefabrykowana), lampa oświetleniowa wraz z zasilającą ją siecią elektroenergetyczną oraz sieć kanalizacji burzowej. W chwili obecnej właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obr. [...] jest Gmina Miasto. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta, w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, nie narusza innych ustaw. Katalog ustaw wskazanych w tym artykule, z uwagi na sformułowanie "w szczególności", oznacza, iż katalog ten jest otwarty i przykładowy, a co za tym idzie, przyjąć należy, iż w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, uwzględnić należy również przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2a w/w ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków, a co za tym idzie przyjąć należy, iż w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne obowiązuje ustawowy zakaz przenoszenia ich własności na rzecz podmiotów innych niż wymienione w w/w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Tym samym nieruchomość oznaczona jako działki ewid. [...] i [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej o kategorii gminnej - ul. K. w Z., wyłączona jest z normalnego obrotu prawnego i brak jest możliwości wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. M. B. wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się zmiany decyzji i zwrotu nieruchomości. Wskazała, że z wiążących wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 30 czerwca 2011 r. do sygn. II SA/KR755/11 wynika, iż wszystkie działki wymienione w decyzji odszkodowawczej z 23 stycznia 1978 r., znak: [...] małżonków H. i S. B. jako poprzedników prawnych ubiegającej się przeszły z mocy prawa na własność Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta mają status nieruchomości wywłaszczonych zgodnie z przepisem art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z czym do nieruchomości tych stosuje się odpowiednio przepisy rozdz. 6 Dział III tej ustawy regulujące zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tymczasem organ l instancji błędnie stwierdził, że wykładnia systemowa art.136 ust.3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cytowanego art.2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest części drogi publicznej. Gdyby bowiem takie ograniczenie istotnie miało miejsce zawarte byłoby w cytowanym przepisie art. 136 ustawy bez konieczności odwoływania się do prawa o drogach publicznych. Wojewoda decyzją z 3 lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy nr [...] z 9 października 1978 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego " [...]" na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem mieści się w kategorii nieruchomości wywłaszczonej, określonej przez art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek o zwrot ww. nieruchomości złożyła jej poprzednia właścicielka – M. B., a tym samym osoba posiadająca legitymację procesową. Oznacza to, że podstawowe wymogi, warunkujące rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione. Organ I instancji nie dokonał oceny zbędności przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia stosownie do art. 137 ugn, stwierdzając jedynie, iż obecnie jest ona zajęta pod pas drogowy drogi publicznej-ul. K., a zatem nie może być zwrócona z uwagi na ustawowy zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wskazane w art. 2 a ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego, niezależnie od stanu prawnego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, organ prowadzący postępowanie winien w pierwszej kolejności ustalić w sposób jednoznaczny, czy nieruchomość ta stała się zbędna czy też nie na cel wywłaszczenia, zaś dopiero w dalszej kolejności poczynić ustalenia w zakresie tego, czy okoliczność, iż faktycznie stanowi ona część takiej drogi powoduje powstanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości (co odróżnia tego typu sytuację od okoliczności polegającej na wystąpieniu przesłanki o której mowa art. 229 ugn - tylko w tamtym drugim przypadku badanie przesłanek zbędności nie jest konieczne). Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że pozyskany przez Starostę dowód (tj. pismo Burmistrza Miasta z 11 lutego 2014 r.) na okoliczność, że przedmiotowe działki znajdują się w pasie drogowym ul. K. nie jest wystarczający, zwłaszcza wobec jego doniosłości w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji powinien bowiem zgromadzić w tym przedmiocie obszerniejszy materiał dowodowy, uzupełniony również o dokument, na podstawie którego ul. K. została uznana za drogę publiczną, a także aktualną mapę ewidencyjną przedstawiającą działki nr nr : [...] i [...], obr. [...], Z. wraz z wrysowanymi granicami pasa drogowego ww. ulicy. Mając na uwadze fakt, iż uzupełnienie przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego miałoby charakter zastąpienia przez ten organ Starosty w rozstrzygnięciu sprawy i tym samym mogłoby naruszać prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego organ uchylił zaskarżoną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Gmina Miasto wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię: art. 2 w zw. z art. 136 ust 3 oraz art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych, polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ I instancji prowadzący postępowanie powinien ustalić przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej mimo pierwszeństwa w stosowaniu art. 2a ustawy o drogach publicznych, które z samej zasady wykluczają możliwość zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną na rzecz osoby fizycznej. W uzasadnieniu, odwołując się poglądów wyrażonych w doktrynie, podniesiono, że w przypadku kolizji pomiędzy przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a przepisami innej ustawy, zarówno wymienionej w art. 2 u.g.n., jak i tam niewymienionej, pierwszeństwo stosowania mają przepisy innych ustaw (które należy uznać za odrębne), natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być stosowane wtedy, gdy z treści innej ustawy nie można wnioskować, że się ich nie stosuje. Poza tym są stosowane, gdy w innej ustawie zawarto odesłanie typu "w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają więc charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie w nich nieuregulowanym. W związku z powyższym ustawa o drogach publicznych ma pierwszeństwo przed zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowi lex specialis, tak więc niedopuszczalnym jest badanie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne przesłanek zwrotu nieruchomości wskazanych w art. art. 136 ust 3 oraz art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ww. stanowisko zostało podzielone przez ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Zatem zalecenia organu II instancji są sprzeczne z ww. przepisami oraz naruszają zasadę szybkości postępowania administracyjnego określoną w art. 12 kpa. Na gruncie przedmiotowej sprawy ewidentnym i popartym zgromadzonym przez organ I instancji materiałem dowodowym jest fakt, iż przedmiotowej nieruchomości przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej oraz fakt, iż nieruchomość odpowiadająca działkom ewid. nr [...] i [...] obręb [...] została zajęta pod drogę publiczną. Wojewoda twierdząc, iż materiał dowodowy winien być uzupełniony, winien dołączyć do akt sprawy na zasadzie art. 136 kpa uchwałę Rady Miasta Zakopane LI/525/2006 z 28 września 2006 r. o nadaniu fragmentowi dawnej ul. P. nazwy K., rozporządzenie Wojewody Nr 12 z 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa oraz uchwałę Rady Gminy Tatrzańskiej Nr XXXIV/3 94/94 z 24 lutego 1994 r. w sprawie opinii dot. zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. Podane uchwały zawierają załączniki graficzne- mapowe określające przebieg drogi publicznej po działkach ewid. nr [...] i [...] obręb [...] i winny być znane Wojewodzie z urzędu, z uwagi na ich publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 3 lutego 2014 r. uchylającą w całości decyzję Starosty, którą organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz M. B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie należy zważyć, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana w trybie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może powołać się na ww. przepis tylko w sytuacji gdy zakres sprawy niewyjaśniony przez organ I instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Tym samym nie jest prawidłowe wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji gdy braki w postępowaniu przez organem I instancji nie dotyczą kwestii zasadniczych – istotnych dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, nie wyjaśniając istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczonej jako działki nr ewid. [...] i [...] została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w dniu 9 października 1978 r. w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Poza sporem są ustalenia dotyczące aktualnego stanu prawnego i faktycznego ww. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], w stosunku do której M. B. jako poprzednia właścicielka złożyła wniosek o zwrot. Pomiędzy organem I i II instancji a Gminą nie jest także sporne, że aktualnie przedmiotowe działki znajdują się w pasie drogowym drogi publicznej o kategorii drogi gminnej – ul. K. w Z., jakkolwiek organ odwoławczy poczynił ustalenia dotyczące aktualnego statusu działek nie dość wnikliwie, oparł się bowiem tylko informacji pozyskanej od Burmistrza Miasta udzielonej Staroście w piśmie z 11 lutego 2014 r. Także uczestniczka żądająca zwrotu nie kwestionuje aktualnego przeznaczenia i stanu prawnego działek nr ewid. [...] i [...]. Pomiędzy stronami sporna jest natomiast kwestia dotycząca pierwszeństwa stosowania przepisów ustaw odrębnych, wskazanych w przepisie art. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 , poz. 518 ze zm.) w sytuacji, gdy nieruchomości wnioskowane do zwrotu w trybie art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 w zw. z. z art. 216 ugn. stanowią drogi publiczne, a to z uwagi na fakt, że drogi publiczne stosownie do treści art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. , poz. 460 ze zm.) stanowią własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W ocenie skarżącej Gminy pierwszeństwo takie zachodzi, a zatem dla wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystarczające jest wykazanie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi aktualnie drogę publiczną. Stosownie natomiast do stanowiska organu odwoławczego, a także M. B. organ jest zobowiązany dokonać oceny zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości także w sytuacji gdy wchodzi ona obecnie w pas drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze należy się zgodzić z zarzutami skargi kwestionującymi zasadność ponownego prowadzenia całego postępowania od początku po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu należy podnieść, że nawet jeżeli uznać, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały wyjaśnione wszelkie wątpliwości związane z dokładnym ustaleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego działek nr [...] i [...] obr. [...] przez dołączenie do akt administracyjnych dokumentów wskazujących na sytuowanie ww. działek w pasie drogowym drogi publicznej (gminnej) - ul. K. oraz na status tej drogi jako drogi gminnej to postepowanie w tym zakresie może być przeprowadzone w trybie art. 136 ust. 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na marginesie trzeba wskazać, że zarówno uchwały Rady Miasta, którymi nadawane są nazwy ulicom oraz uchwały Rady Gminy w sprawie zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii dróg lokalnych miejskich, a także uchwały Rady M. zatwierdzające plany zagospodarowania przestrzennego są publikowane w Dziennikach Urzędowych. Odnosząc się natomiast się do drugiego spornego zagadnienia dotyczącego niedopuszczalności ustalenia przez organy administracji publicznej realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości wywłaszczonej ale obecnie zajętej pod drogę publiczną trzeba podzielić stanowisko strony skarżącej zgodne ze stanowiskiem organu I instancji. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust 3 zd. Pierwsze ugn (stanowiący, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.) uwzględniająca ograniczenia obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, o niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wskazanych w art 216 ugn, jeśli nieruchomość objęta żądaniem – jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej lub w umowie sprzedaży nieruchomości lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 3. 03. 2011, sygn. akt I OSK 640/10) Zgodnie z treścią art 2 ustawy o drogach publicznych drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogo gminne (ust. 1 pkt 1-4). Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi (ust. 2) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie "pozyskanie kompletnych dokumentów, które pozwolą na zweryfikowanie ustaleń czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] i [...] wchodzi w pas drogowy drogi publicznej tj. drogi gminnej – ul. K. - co może być zrealizowane w trybie art. 136 kpa. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w ocenie Sądu tylko w sytuacji gdyby organ II instancji w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy ustalił, iż nieruchomość wnioskowana do zwrotu lub jej część nie stanowi drogi publicznej zasadne byłoby prowadzenie postępowania w trybie art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 i 2 ugn celem ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast w sytuacji gdy z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi część drogi publicznej nie ustala się celu wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. "c" p..p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania orzeczono jak w sentencji.