II SA/Kr 424/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skarg: K. O., T. O., J. O. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 stycznia 2024 r. nr SKO-ZP-415-312/23 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego T. O. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego A. L. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej J. O. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy L. decyzją z dnia 02.10.2023 r. numer 51/23 znak: GP. 6733.31. 2023 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową, obejmującą tereny części działki nr [...] obr. M. . Po rozpoznaniu wniesionych od w/w decyzji odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 26 stycznia 2024 roku nr SKO - ZP-415-312/23 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 54 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż w rozpoznawanej sprawie w dniu 23.05.2023 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Wójta Gminy L. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Do wniosku załączono mapę ewidencyjną w skali 1:2000 z zaznaczonym terenem inwestycji, analizę występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu ministra zdrowia z dnia 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (dz. U. z 2019, póz. 2448), w której stwierdzono, że pola elektromagnetyczne o gęstości mocy większych/równych zróżnicowanym wartościom określonym w ww. rozporządzeniu wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności, zatem projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Do wniosku dołączono także mapę z naniesioną projektowaną stacją bazową telefonii komórkowej z zaznaczonymi przewidywanymi obszarami występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnym, z której wynika, że oddziaływanie ponadnormatywne zamyka się w granicach działki nr [...]. Załączono także anteny i oddziaływania pól elektromagnetycznych w widoku w płaszczyźnie pionowej. Do akt sprawy załączono także wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej L. z zaznaczoną działką inwestycyjną oraz naniesioną strefą buforową 100 m od terenu inwestycji. Właściciele nieruchomości znajdujących się w tej strefie zostali uznani przez organ za strony postępowania. W trybie uzupełnienia wniosku inwestor załączył ponadto warunki przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej z T. D. z dnia 29.03.2023 r. W toku postępowania do akt sprawy załączono analizę urbanistyczno-architektoniczną, stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej, sporządzoną przez architekta A. M.. W analizie określono niezbędne ustawowe warunki realizacji inwestycji. W ustaleniach dot. rodzaju i funkcji zabudowy - wskazano, że inwestycja stanowi obiekt infrastruktury technicznej -budowlę o powierzchni 100m2-144m2 i wysokości od 48m do 50m. Określono warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisów odrębnych, wskazując na akty prawne, których wymogi powinna uwzględniać inwestycja w zakresie realizacji warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano przypisy, które powinna spełniać: - Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - ustawa z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, - ustawa z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne, , - Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Określono funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - inwestycja wymaga pasa budowlano-montażowego na czas realizacji inwestycji. W zakresie ustaleń dot. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - określono warunki wynikające z ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wskazano, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wskazano na obowiązujące przepisy ustawy - Prawo wodne. Ustalono, że teren zamierzenia inwestycyjnego znajduje się w obrębie obszaru chronionego krajobrazu - Południowomałopolski Obszar Chronionego Krajobrazu, w związku z czym inwestycja podlega warunkom określonym w Uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XX/274/20 w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Określono warunki realizacji inwestycji wynikające z zakazów dotyczących ochrony gatunkowej oraz obowiązku w sytuacji stwierdzenia występowania gatunków chronionych na terenie realizacji inwestycji. Określone zostały ustalenia w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie ustalenia warunków w zakresie infrastruktury i komunikacji wskazano, że jest ona wystarczająca do realizacji inwestycji. Określono ustalenia wymagań dot. ochrony interesów osób trzecich oraz wskazano ustalenia dotyczące zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Do decyzji załączono załącznik graficzny z zaznaczonym terenem inwestycji Decyzja zyskała pozytywne uzgodnienia wymagane przepisami prawa - Starosty L. (postanowienie z 18.07.2023 r. nr OŚ.6124.2.259.2023 i z dnia 13.07.2023 r. nr OŚ.644.287.2023), oraz milczące uzgodnienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w N. S., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. Wystąpiono ponadto o uzgodnienie do Prezesa Lotnictwa Cywilnego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. Uzgodnienie nastąpiło w trybie milczenia administracji. W związku z podniesionymi zarzutami w odwołaniu, że przedmiotowa inwestycja została uzgodniona pozytywnie przez Starostę L. (postanowieniem z dnia 13.07.2023 r. nr OŚ.644.287.2023) w zakresie terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi wskazano, że Starosta L. i jest organem właściwym w sprawie uzgodnień projektów decyzji lokalizacyjnych w zakresie terenów zagrożonych ruchami masowymi i w tym zakresie występuje jako organ współdziałający i wyspecjalizowany w zakresie powierzonych mu ustawą z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.) kompetencji określonych w art. 110a tej ustawy. Stanowisko Starosty nie budzi w tym zakresie wątpliwości, w konsekwencji brak jest w sprawie podstaw do występowania o ekspertyzę biegłego w zakresie terenów osuwiskowych. W toku postępowania wpłynęły protesty mieszkańców miejscowości M. i K. sprzeciwiające się realizacji inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji ustosunkował się do podnoszonych zastrzeżeń i wniosków. Obawy właścicieli nieruchomości sąsiednich przed szkodliwym oddziaływaniem inwestycji nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi została wykazana w analizie urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji, ustalenia te są kompletne i spójne z materiałem dowodowym sprawy. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołań. Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi złożyli: T. O., K. O., J. O. i A. L.. Powyższe skargi Sąd na podstawie 111 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skargach m.in. zarzucono, iż nie wykonano stosownych badań w sprawie aktywności osuwisk i zapadlisk, zarzuty nie zostały uwzględnione i sprawdzone drogą fachowej analizy i fachowych badań. Lekceważące i wręcz ignorujące reagowanie i nie uwzględnianie jednak faktycznie istotnych okoliczności niebezpiecznej bliskości zabudowań, nieruchomości i stałej obecności ludzi zamieszkujących i żyjących w bardzo bliskim sąsiedztwie działki na której jest planowana inwestycja bazy wzmacniającej fale promieniujące a po ich wzmocnieniu są one emitowane na określone, dalsze odległości. Uświadamianie ludzi zamieszkujących na obrzeżu działki z planowaną baza przekaźnikową typu LIM 7111A, że promieniowanie pól magnetycznych zamknie się w obszarze działki na której planuje się inwestycje bazy przekaźnikowej, stanowi ignorancję wykonawców i urzędników wobec mieszkańców zamieszkujących i żyjących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Obecnie sporny teren już w sferze oddziaływania dwóch stacji bazowych (K. i W.) a wiadomo, że ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Zasadne i wiadome jest, że kwestie związane z ochroną przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stacje bazowe, co silnie podkreśla również projektodawca rozporządzenia w uzasadnieniu do jego projektu, regulowane są obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska, obejmują one m.in. takie obowiązki inwestora, jak wykonanie koniecznych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji (art. 122a ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska), dotrzymywanie w miejscach dostanych dla ludności dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz zgłoszenie instalacji do organu ochrony środowiska wraz ze sprawozdaniem z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych (art. 152 ust. 1 pkt 9 Prawa ochrony środowiska). Ponadto w skardze J. O. zaznaczono, że wbrew orzecznictwu sądów administracyjnych w decyzji nie wskazano rodzaju, ilości ani mocy anten jakie mają składać się na przedmiotową stację bazowa telefonii komórkowej, na jakiej wysokości mają być zamontowane, ani jaki będzie kierunek ich usytuowania. Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skargi zasługują na uwzględnienie. Przyczyną uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, jest wadliwe określenie w decyzji jej przedmiotu, czyli brak wymaganego skonkretyzowania inwestycji, której decyzja dotyczy. Jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, organ ustalił "lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową, obejmującego tereny części działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb M., gmina L.". Tak określone w zaskarżonej decyzji ustalenie dla inwestycji celu publicznego będącego zamierzanym przedsięwzięciem, nie jest prawidłowe. W szeregu wyroków sądów administracyjnych, których część przywołano w skardze J. O., wyrażany był pogląd, który należy uznać za utrwalony, że w przypadku gdy przedmiotem decyzji lokalizacyjnej jest obiekt i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, to konieczne jest ustalenie charakterystycznych parametrów technicznych determinujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie z wyszczególnieniem miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem niezbędne jest ustalenie rodzaju anten danej instalacji, liczby anten, mocy promieniowania poszczególnych anten, wysokości ich zawieszenia, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji. Dopiero tak sformułowana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia wymagania wynikające z art. 54 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowym wypadku brak tych elementów zarówno w sentencji decyzji, jak i w jej uzasadnieniu oraz w załącznikach do niej. Brak tych wszystkich danych w badanej decyzji, może natomiast skutkować realizacją inwestycji o wręcz dowolnych i niedopuszczalnych parametrach technicznych, albowiem jako niewystarczające uznać należy ogólne stwierdzenia zawarte w decyzji, że inwestycja powinna spełniać wymogi obowiązujących przepisów, czy że inwestycję należy zaprojektować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego, a jej wydanie wymaga wyjaśnienia, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi oraz na jakich warunkach może być realizowane. Poza tym w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, którego najistotniejszym elementem są anteny, a konkretnie ich szeroko rozumiane parametry. Sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji jest w przedmiotowym wypadku natomiast takie, jakby inwestycją celu publicznego w zasadzie był maszt z zasilaniem elektrycznym, a nie cały obiekt budowlany stanowiący stację bazową telefonii komórkowej. Można co najwyżej domniemywać, że na maszcie będą się znajdować anteny, przy czym w niewynikających z decyzji ilościach, rodzajach, mocach, czy tiltach. Skoro inwestycją celu publicznego jest stacja bazowa telefonii komórkowej, a ilość, rodzaje i szeroko rozumiane parametry anten stanowią istotny i nieodłączny element tego typu obiektu budowlanego, to decyzja ustalająca taką inwestycję musi ustalać rodzaj anten danej instalacji, liczbę anten, maksymalną moc promieniowania poszczególnych anten, wysokość ich zawieszenia, emisję pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunek emisji oraz tilt. Pominięcie tych elementów stanowi istotną wadliwość tak wydanej decyzji. Wskazać w tym miejscu też należy, że w orzecznictwie wyrażane były poglądy, w świetle których tak sformułowana jak w przedmiotowym wypadku decyzja, ustalająca inwestycję celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej, jest wręcz nieważna. W cenie Sądu rozpoznającego sprawę, tak wyrażane poglądy są jednak zbyt daleko idące, a zaskarżona decyzja jest istotnie wadliwa ale w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie, a nie stwierdzenie jej nieważności. W ponownym postępowaniu organ rozpoznający sprawę oceni zatem zgodność z prawem zamierzanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem także tych jego istotnych elementów i parametrów, o których mowa w uzasadnieniu wyroku. Stwierdzając zgodność z obowiązującym porządkiem prawnym takiego przedsięwzięcia, sporządzi projekt decyzji, który ustalał będzie wszystkie jego elementy - przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu – i dopiero taki projekt decyzji podda wymaganym uzgodnieniom. Natomiast ocena o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, winna znaleźć wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących T. O. i A. L. zwrot wpisu w kwocie 500 zł., a na rzecz skarżącej J. O. zwrot wpisu w kwocie 500 zł. oraz zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł.