II SA/Kr 425/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. postanawia: I. odrzucić skargę J. J. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy J Nr [...] z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. W uzasadnieniu skargi podał, że wraz z bratem F. J. w toku procedury planistycznej wnieśli uwagi do projektu studium z uwagi na wyznaczenie na terenie ich działek dróg gminnych. Uwagi nie zostały uwzględnione. W ocenie skarżącego, stanowisko organu, że zasadne jest poszerzenie pasa drogowego kosztem jego działek z uzasadnieniem, że obecnie jest on zbyt wąski jest niedopuszczalne. Skarżący wyjaśnił również, że przebieg dróg planowanych jest po działach nr [...], stąd zrealizowanie drogi, zwłaszcza w odniesieniu do działek [...] z uwagi na ich niewielki obszar sprawi, że staną się bezwartościowe inwestycyjnie. Wójt Gminy J wniósł o oddalenie skargi. Organ zarzucił, że skarżący nie wykazał w jaki sposób studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy narusza jego interes prawny. Skarżący nie wskazał w jaki sposób i jakie przepisy prawa zostały naruszone. Organ podał, że J. J. złożył uwagę w trakcie wyłożenia projektu studium do wglądu publicznego, a także zacytował rozstrzygnięcie złożonej uwagi. Dalej wskazał, że Studium zostało sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również nie rodzi skutków w postaci naruszenia interesu prawnego bądź uprawnień zainteresowanych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie precyzuje czy i w jakim zakresie wystąpi ingerencja w działki objęte uwagą. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnie o szczegółowych rozwiązaniach. Dlatego też, w ocenie organu, skarżący będzie mógł kwestionować dopiero postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. póz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. póz. 1302 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. póz. 506 z późn. zm. - dalej jako: u.s.g.). Zgodnie z treścią art. 101 u.s.g. "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Trzeba w tym miejscu podkreślić, że legitymacja procesowa we wspomnianym przepisie została odmiennie określona niż w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny". Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że legitymowanym do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem stroną w postępowaniu, wynikającym z art. 101 ust. 1 u.s.g. może być tylko podmiot, którego 2 interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). W orzecznictwie można wskazać kryterium naruszenia interesu prawnego, koniecznego w przypadku skargi wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., jako naruszenie przez skarżony akt interesu własnego, indywidualnego, a także opartego o konkretny przepis prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2439/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 793/15). Konieczne jest istnienie wymiernego prawnie związku pomiędzy interesem prawnym jednostki -skarżącego a aktem lub czynnością organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt l OSK 98/12, LEX nr 1295818), a zatem konieczne jest, aby wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a "konkretną indywidualną sytuacją prawną" podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt l OSK 1209/13). Naruszenie interesu, wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. "musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny", a "uchwała musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 368/13). Uchwała zmieniającą Studium jak i same Studium to akty kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich 3 sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego "wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej skargi, stwierdzić należy, że przede wszystkim Sąd winien ustalić, czy kwestionowana uchwała narusza interesy prawne skarżącego. Zdaniem Sądu, ani z treści skargi, ani z treści zakwestionowanej uchwały Rady Gminy J Nr [...] z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J - w żaden sposób nie wynika, że uchwała ta naruszyła interesy prawne skarżącego. Skarżący podawał, że według uchwalonego studium zaplanowano na jego działkach nr [...] i [...] w L. M. drogi. Wezwaniem z dnia 8 listopada 2019 r. został wezwany o wykazanie interesu prawnego we wniesieniu skargi, w szczególności o przedłożenie dokumentów wskazujących, że jest właścicielem działek wymienionych w skardze w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący przedłożył jedynie wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że F. J. jest wpisany do rejestru jako podmiot ewidencyjny działek nr [...] [...] [...], [...] położonych w L. M. . Przedłożył także odpis postanowienia sądu, z którego wynika, że między innymi on nabył spadek po zmarłym 28 lipca 2018 roku F. J.. Tak więc skarżący nie wykazał, że jest właścicielem działki nr ew. [...], co już samo w sobie stanowi przesłankę odrzucenia skargi w tym zakresie. Stosownie do tekstu studium (II. Uwarunkowania rozwoju gminy. 6. Stan systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. 6.1. Komunikacja) "podstawowy 4 » układ drogowy gminy tworzą drogi: droga krajowa nr [...], klasa drogi GP, droga wojewódzka nr [...] B. - Z. - J. - C. D. - N. T., klasa drogi G, droga wojewódzka nr [...] - granica państwa, klasa drogi G oraz drogi powiatowe, pełniące funkcje dróg zbiorczych i lokalnych: droga powiatowa nr [...] J. - L. M. , klasa drogi Z, droga powiatowa nr [...], klasa drogi Z, droga powiatowa nr [...], klasa drogi Z, droga powiatowa nr [...], klasa drogi L. Układ drogowy uzupełniający tworzy sieć dróg gminnych lokalnych i dojazdowych drogi gminne, o różnych parametrach i stanie technicznym. Na obszarze Gminy J do kategorii dróg gminnych zaliczonych zostało 1298 dróg. Większość z nich nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach odrębnych dla dróg klasy L lub D. Wydaje się również mało prawdopodobne, aby drogi te mogły zostać rozbudowane do wymaganych parametrów, co może znacząco utrudniać działania związane z modernizacją tych dróg w przyszłości. W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J wyznaczona jest rezerwa terenu dla realizacji nowego przebiegu drogi krajowej nr [...], będącego obwodnicą miejscowości P.. O. i J. . Utrzymanie tej rezerwy jest wnioskowane przez GDDKiA w K., ponadto jest zgodne z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] w którym wskazano jako zadanie postulowane budowę odcinka drogi [...]. W planie wyznaczony jest też ciąg drogowy o klasie G, mający charakter południowej obwodnicy miejscowości J., która zmienia przebieg dróg wojewódzkich nr [...] (na odcinku J. -Z. D., z wykorzystaniem fragmentu nowego odcinka drogi krajowej nr [...]) oraz nr [...] (w zachodniej części miejscowości J.). Droga ta znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] - jako budowa obwodnicy J. na drogach wojewódzkich". Z ustaleniami tymi koresponduje rysunek studium. Jak wynika z legendy rysunku studium linią czarną zostały oznaczone drogi istniejące, wskazane w planach miejscowych. Zgodnie z treścią rozdziału III. Kierunki zagospodarowania i polityki przestrzennej gminy. 7. Kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.7.1 Komunikacja - "w projektowanej strukturze . funkcjonalno-przestrzennej zachowane zostają podstawowe elementy wynikające z dotychczasowego jej rozwoju: układ osadniczy bazujący na istniejącym układzie komunikacyjnym z J. , jako siedzibą gminnych władz lokalnych oraz centrum administracyjno-usługowym". "Sieć dróg układu podstawowego dfa obsługi komunikacyjnej gminy tworzyć będą następujące drogi: droga krajowa nr [...] [...] (klasy technicznej GP lub S) zapewniająca połączenie na kierunku północ -południe, ze stolicą województwa oraz ze [...]; wojewódzkie: nr [...] [...] [...] (klasy G), nr [...] J. -L. W. - granica państwa (klasy G); powiatowe: droga powiatowa nr [...] J. - L. M. (klasy Z), droga powiatowa nr [...] [...] (klasy Z), droga powiatowa nr [...] (klasy Z), droga powiatowa nr [...] (klasy technicznej L). Ponadto sieć drogowa, poza podstawową, tworzona będzie przez układ dróg gminnych, wśród których można wyróżnić (w ramach dróg lokalnych i dojazdowych): drogi stanowiące połączenia pomiędzy drogami układu podstawowego oraz ważniejsze dojazdy do poszczególnych miejscowości lub ich części i uzupełniające układ podstawowy, drogi zapewniające dostęp do poszczególnych nieruchomości. W tym ostatnim przypadku może wystąpić problem zapewnienia wymaganych parametrów techniczno-użytkowych poszczególnych dróg, gdyż praktycznie każda działka drogowa w gminie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a ich szerokość jest niewystarczająca (na obszarze Gmina J. do kategorii dróg publicznych zaliczono 1298 dróg). W przyszłych planach zagospodarowania przestrzennego konieczne będzie uwzględnienie wymaganych odrębnymi przepisami parametrów w zakresie szerokości dróg w liniach rozgraniczających". Tak więc ustalenia studium nie zmieniają dotychczasowego stanu rzeczy. Jak wynika z dokumentu przedłożonego przez Wójta Gminy J (k.36 akt sądowych) oraz rysunku studium działki nr ew. [...] oraz [...] w ogóle nie są położona przy drogach istniejących, wskazanych w planach miejscowych. Z kolei działki nr [...] stykają się z liniami czarnymi oznaczającymi drogi istniejące, wskazane w planach miejscowych. Ponieważ jednak drogi te wykazane już zostały w planach miejscowych, ustalenia zaskarżonego studium nie mogą naruszać interesu skarżącego. Wobec powyższego, na podstawie art.58 § 1 pkt 5a) orzeczono o odrzuceniu skargi. '