II SA/Kr 425/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2021 r na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem Nr [...], znak [...], z dnia 29 stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 17 listopada 2020 r., znak: [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. D. realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakazano inwestorowi W. G., zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości, a także nałożono na w/w inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2021 r.: – zaświadczenia Wójta Gminy B. D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; – czterech egzemplarzy projektu budowlanego (...); – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 sierpnia 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB w Z. przeprowadzili kontrolę na działce [...] w miejscowości B. D.. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół. Ustalono, że na w/w działce dokonano częściowego utwardzenia w postaci destruktu asfaltowego. Utwardzenie o wymiarach ok. 8 x 35 m wykonał W. G. około dwa tygodnie temu. Inwestor nie okazał dokumentów potwierdzających legalność wykonywanych robót. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. PINB w Z. poinformował, że w dniu 27 sierpnia 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na dz. ewid. nr [...] w miejscowości B. D. – bez wymaganego pozwolenia na budowę". Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w dniu rozpoczęcia robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu, nie była wydana także decyzja o warunkach zabudowy, gdyż taka decyzja została wydana dopiero w dniu 24 lipca 2019 r., przez Wójta Gminy B. D. (decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 24 lipca 2019 r., znak: [...]). Z jej treści wynika, iż przedmiotem inwestycji w nią objętej jest budowa budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz innymi niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, (k.43 akt PINB). Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. W. G. zwrócił się do PINB w Z. o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., twierdząc, że na podstawie Decyzji Wójta Gminy B. D. znak: [...] z dnia 24 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy, działka nr ewid. [...] położona w B. D. jest działką budowlaną, w związku z czym do przedmiotowej inwestycji nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. PINB w Z. wezwał W. G. do złożenia wyjaśnień w sprawie określenia funkcji wykonanego utwardzenia gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. D.. Odpowiedź na w/w pismo wpłynęła do PINB w Z. pismem z dnia 18 kwietnia 2020 r., w którym inwestor twierdzi, że wszelakie dane i informacje w kwestii utwardzenia i przeznaczenia utwardzenia zostały złożone do protokołu kontroli (...). Organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. (pismo z dnia 30 kwietnia 2020 r.) o udzielenie informacji czy dla przedmiotowej działki były dokonane jakiekolwiek zgłoszenia, bądź wydane pozwolenia na budowę. Starostwo Powiatowe w Z. pismem z dnia 5 maja 2020 r. udzieliło odpowiedzi, że do tego dnia nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę oraz przyjęte zgłoszenie robót budowlanych dla spornej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., postanowieniem z dnia 17 listopada 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dot. "wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. D. – bez wymaganego pozwolenia na budowę" – wstrzymał "prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. D. realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę", nakazał inwestorowi – W. G. zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości, i nałożył na inwestora W. G. obowiązek przedłożenia dla ww. obiektu budowlanego: – zaświadczenia Wójta Gminy B. D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; – czterech egzemplarzy projektu budowlanego (...); – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do 30 kwietnia 2021 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. G.. Na skutek tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 29 stycznia 2021 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie od 19 września 2020 r. Organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresata postanowienia W. G. – inwestora prowadzonych robót budowlanych. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., organ I instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. D. – uznając, że inwestor na wykonanie przedmiotowego obiektu winien legitymować się pozwoleniem na budowę. Działka, na której wykonano utwardzenie, nie jest zabudowana, przez co nie można uznać wykonanego utwardzenia gruntu za urządzenie budowlane. Utwardzenie gruntu w przedmiotowej sprawie pełni samodzielną funkcję jako obiekt budowlany. Ze względu na to, iż działka ewid. nr [...] w miejscowości B. D. nie jest zabudowana, nie można traktować przedmiotowej inwestycji jako urządzenie budowlane, lecz jako budowlę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 u.p.b. Dalej organ II instancji zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przepis art. 29 u.p.b. zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowanie ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 u.p.b. enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy tych przepisów wynika, iż nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, czego nie można zastosować w przedmiotowej sprawie, ze względu na to, że działka nr ewid.[...] jest działką rolną, a nie budowlaną. Art. 29 u.p.b. znajduje zastosowanie do utwardzenia gruntu, ale pod warunkiem, że działka, na której dokonano utwardzenia, ma charakter budowlany. Fakt, iż przedmiotowa działka jest działką rolną, wynika zarówno z informacji z rejestru gruntów, jak również z informacji zawartej w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie z racji tego, iż działka jest działką rolną, mamy do czynienia z powstaniem samodzielnego obiektu budowlanego – budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., w związku z czym należy stwierdzić, iż do wykonania spornych robót inwestor powinien posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż przedmiotowy obiekt nie mieści się w wyliczeniu zawartym w art. 30 u.p.b. Następnie organ II instancji zauważył, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy (decyzja o warunkach zabudowy nr [...], znak: [...], Wójta Gminy B. D.) w dniu 24 lipca 2019 r. Z treści tej decyzji wynika, iż odnosi się ona do budowy budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz innymi niezbędnymi urządzeniami budowlanymi – co nie dotyczy przedmiotowego utwardzenia gruntu. Decyzja o warunkach zabudowy nie zmienia przeznaczenia terenu, co oznacza, że działka rolna nie może na tej podstawie zmienić charakteru na budowlaną. W przedmiotowej sprawie przywołana decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o zmianie przeznaczenia działki rolnej na budowlaną, a tylko na wykonanie utwardzenia działki budowlanej, zgodnie z art. 29 ust 2 pkt. 5 (w brzmieniu sprzed nowelizacji), nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Organ II instancji wyjaśnił, że zrealizowanie inwestycji bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy ustawy Prawo budowlane jako działanie w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy – w tym kontekście przytoczony i omówiony został art. 48 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Spełnienie zaś wskazanych przesłanek art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ nadzoru budowlanego powinien, w drodze postanowienia skierowanego do inwestora, rozpocząć procedurę legalizacyjną, a tym samym winien w pierwszej kolejności zobowiązać go do przedłożenia stosownych dokumentów. W niniejszej sprawie PINB zatem słusznie wydał zaskarżone postanowienie. Jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowoli budowlanej odnosić należy do wydanej dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z procesem legalizacji kluczowe znaczenie będzie miała decyzja o warunkach zabudowy. Aby stwierdzić zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw organy nadzoru budowalnego muszą wezwać inwestora do przedłożenia określonych prawem dokumentów. Inwestor powinien uzyskać odrębną decyzję o warunkach zabudowy w sprawie przedmiotowego utwardzenia gruntu. Dopiero stwierdzenie zgodności wykonanych robót z uzyskaną decyzją będzie pozwalało na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Pismem z dnia 7 marca 2021 r. W. G. złożył skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7 k.p.a. w zw. Z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działki budowlanej wykonane przez skarżącego nie jest wykonaniem budowli w rozumieniu wskazanego przepisu; b) art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: – niezastosowaniu dyspozycji ww. przepisu w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestor dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy obiektu budowlanego; – rażąco sprzecznym, niewłaściwym, odbiegającym od powszechnie przyjętego interpretowania brzmienia przedmiotowego przepisu przejawiającym się w zupełnie dowolnym przyjęciu, że hipoteza art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego obejmuje wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem, które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w sytuacji gdy nic takiego nie wynika z brzmienia niniejszego przepisu; c) art. 48 ust 2 i 3 poprzez wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na przedmiotowej działce, mimo tego że w realiach niniejszej sprawy nie było wymagane uzyskiwanie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "pr.bud."). Przepis ten, w odnośnym brzmieniu (tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r.), stanowi: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że nadziałce nr [...] w miejscowości B. D. dokonano częściowego utwardzenia za pomocą destruktu asfaltowego – o wymiarach 8x35m; wykonał je W. G. w sierpniu 2018 roku. W tym stanie rzeczy istnienie wybudowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 pr.bud. (budowli – art. 3 pkt 3 pr.bud.) nie budzi wątpliwości. Organy prawidłowo ustaliły też, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Okoliczności te stanowią o ziszczeniu się stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy wynikającej z art. 48 ust. 1-3 pr.bud. W zaskarżonym postanowieniu nastąpiła prawidłowa konkretyzacja dyspozycji tej normy przez wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie na inwestora określonych obowiązków podlegających wykonaniu w określonym terminie. Adresatem postanowienia prawidłowo uczyniono inwestora – W. G.. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Odnosząc się wpierw do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. przepisów kształtujących zasadę prawdy obiektywnej, stwierdzić należy, że materiał dowodowy jawi się jako kompletny. Wszak obejmuje on zarówno dowody bezpośrednie w postaci oględzin, których wyniki zostały utrwalone w protokole, jak i dokumentację fotograficzną. Skarżący nie precyzuje, jakie ewentualnie inne dowody organy powinny jeszcze przeprowadzić. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy został też wyczerpująco rozpatrzony i prawidłowo oceniony. Z zebranego materiału dowodowego wyłania się klarowny stan faktyczny, w tym właściwości powstałego obiektu (z czego został wykonany, jakie są jego wymiary). Okoliczności te są zasadniczo bezsporne. Analiza uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżący kwestionuje przede wszystkim subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy prawnej, a ściśle biorąc kwalifikację wykonanych robót i – w konsekwencji – wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego nie jest trafne. Skarżący wpierw podnosi, że przedmiotowe utwardzenie nie może być uznane z budowlę z uwagi na materiał, z którego jest wykonane (destrukt asfaltowy), i z uwagi na brak instalacji zapewniających możliwość jego użytkowania. W ocenie Sądu, zważywszy na widoczne na zdjęciach właściwości i rozmiary utwardzenia, materiał, z którego zostało ono wykonane, nie ma znaczenia z punktu widzenia możliwości zakwalifikowania go jako budowli. Taka kwalifikacja nie jest też uwarunkowana istnieniem dodatkowych "instalacji". Skarżący dalej prezentuje stanowisko, że działka, na której wykonano utwardzenie jest działką budowlaną, a zatem wykonane roboty należy zakwalifikować jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowalnej" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. (sprzed nowelizacji). Taka kwalifikacja – zdaniem Sądu – nie jest jednak możliwa z dwóch w istocie niezależnych od siebie przyczyn. Po pierwsze, podzielić należy stanowisko organów, iż utwardzenie gruntu niepowiązane z innym obiektem budowalnym (a taka sytuacja ma miejsca w niniejszej sprawie) niejako w założeniu nie stanowi urządzenia budowlanego (lecz samodzielny obiekt budowalny) i nie jest objęte hipotezą powołanego przepisu. Po drugie, przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną – jest działką rolną. Decyzja Wójta Gminy B. D. z dnia 24 lipca 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie tylko tego nie zmienia ani temu nie przeczy – wręcz przeciwnie, potwierdza to. Wszak mowa w niej, że przedmiotowa działka jest działką rolną, a ustalone warunki dotyczą zabudowy zagrodowej. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.