II SA/Kr 426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka – Duda Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B. D. kwotę 757 zł (osiemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [.,.] stycznia 2011 r. znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu[...]– ziemskiego w K. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) ze zm. i na podst. art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - w sprawie: wykonania budynku gospodarczego o wymiarach 5,3 m x 3,3 m na działce nr [...] w P. , gmina W. nakazał B.D.-R. , jako inwestorowi wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego wraz z fundamentami, wybudowanego na działce nr ewid. [...] w P. , niezgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy W . Jednocześnie organ poinformował, że rozbiórka winna być wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną z zachowaniem przepisów bhp, roboty należy wykonać na koszt zobowiązanego, decyzja podlega niezwłocznemu wykonaniu, gdy stanie się ostateczna, o wykonaniu nakazanych prac, należy powiadomić organ w terminie 7 dni od daty ich zakończenia. W przypadku nie zastosowania się do wykonania decyzji, gdy stanie się ostateczna - podjęte zostanie stosowne postępowanie, wynikające z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, niniejsza sprawa jest rozpoznawana ponownie, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] grudnia 2002 r. nr[...], którą organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania rozbiórki budynku gospodarczego wraz z fundamentami, została uchylona w całości przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] września 2003 r., a sprawa została przekazana sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ wskazał, że przeprowadzona w dniu 25 maja 2010 r. przez pracowników nadzoru budowlanego kontrola wykazała, że przedmiotowy budynek gospodarczy nadal istnieje w nie zmienionej formie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy W. z dnia 11 marca 2005 r. na terenie działki nr [...] nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa. Wobec powyższego wzniesienie przedmiotowego budynku, pomimo skutecznego z zgłoszenia zamiaru jego wybudowania jest niezgodna z przepisami, a zatem obiekt powinien być rozebrany. Odwołanie od tej decyzji wniosła B.D.-R. podnosząc, że rozpatrywanie budowy budynku gospodarczego w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. jest niewłaściwe. Nakazanie rozbiórki altany gospodarczej powstałej w okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego jest brakiem konsekwencji w działaniu organów architektoniczno-budowlanych. Odwołująca podniosła, że zgłoszenie budowy z dnia 29 maja 2002 r. nie dotyczyło budowy budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej, a jedynie zostało tak zinterpretowane przez pracownika Urzędu Gminy W. Zgłoszenie dotyczyło altany gospodarczej służącej do przechowywania sprzętu ogrodniczego. Obowiązujący wówczas plan zakazywał budowy obiektów nie związanych z gospodarką leśną. Należy zatem uznać, że zgłoszenie było prawidłowe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust.2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że B.D.-R. zgłosiła w dniu 29 maja 2002 r. zamiar budowy budynku gospodarczego o po w. ok. 15 m 2 na działce nr [...] w P . Decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r., w której zgłosił sprzeciw, została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia[...] października 2002 r. W wyniku skargi B.D.-R. na w/w decyzję Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt n SA/Kr 3149/02 uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec powyższego Wojewoda decyzją z dnia[...] grudnia 2011 r. uchylił decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu. W motywach decyzji Wojewody wskazano, że decyzja Wójta Gminy. , którą wniesiono sprzeciw została doręczona inwestorowi po terminie określonym w przepisach tj. 30 dniach od dnia doręczenia zgłoszenia, zatem sprzeciw należy uznać za nieskuteczny B.D.-R. legitymuje się co prawda zgłoszeniem zamiaru budowy budynku gospodarczego, jednakże organ I instancji ustalił, że budynek ten jest niezgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy W. W ocenie organu odwoławczego wadliwy brak sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy nie może skutkować uznaniem, że obiekt został wybudowany zgodnie z prawem, skoro jego budowa narusza przepisy, w tym przypadku przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia niezbędnych, przewidzianych prawem kroków celem wyeliminowania takiego stanu. Organ odwoławczy uznał za prawidłowy, przyjęty przez PINB tryb postępowania określony w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo Budowlane. W niniejszej sprawie budynek gospodarczy wybudowany na działce nr[...] w P. jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego stan ten wypełnia hipotezę przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4. Nie jest również możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, wobec czego organ I instancji zobligowany był do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazując rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniosła B.D.-R. zarzucając naruszenie art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, ze inwestor nie dokonał prawidłowego zgłoszenia zamiaru realizacji obiektu gospodarczego, naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki pomimo faktu, że inwestor dokonał prawidłowego zgłoszenia, a także naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegającego na dokonaniu oceny prawidłowości zgłoszenia na podstawie przepisów nie obowiązujących w dniu jego dokonania. Skarżąca podkreśliła, że dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego w dniu 28 maja 2002 r., a zatem przy ocenie dopuszczalności zgłoszenia analizować należy przepisy obowiązując w chwili dokonywania zgłoszenia. Ocena prawidłowości zgłoszenia z oparciu o uchwalony w dniu 11 marca 2005 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zdaniem skarżącej nieprawidłowa. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca wskazała, że zasada legalizmu wymaga, by ocenia prawna określonych robót budowlanych następowała na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania, natomiast postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego prowadzenia. Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki można orzec jedynie w sytuacji. Kiedy obiekt budowlany został zbudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca dokonała zamiaru zgłoszenia budowy, a zatem zastosowanie art. 48 jest niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej. Organ wskazał także, iż zgodnie z obowiązującym w 2002 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na obszarze na którym wzniesiono przedmiotowy budynek istniał zakaz budowy wszelkich obiektów nie związanych z gospodarką leśną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organów nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego wraz z fundamentami, wybudowanego na działce nr ewid. [...] w P. , wybudowanego na podstawie skutecznego zgłoszenia z 2002 r. ale niezgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy W. obowiązującymi od 2005 r. Aczkolwiek z decyzji organu I instancji nie jest to jednoznaczne (jako podstawę prawną w treści decyzji wskazano art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane a w uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie było prowadzone na podstawie art. 48 tejże ustawy), wnosić należy, z uzasadnia organu odwoławczego, iż decyzja była wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem sądu skarga jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust 1 ustawy prawo budowlane (dalej; ustawa) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 51 ust 7 ustawy przesądza natomiast, iż przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ posadowienie budynku jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo skutecznego zgłoszenia organy nadzoru budowlanego winny stosować tzw. postępowanie naprawcze normowane przepisami art. 50-51 ustawy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przepis art. 50 pkt 1 ustawy do którego dyspozycji odwołuje się art. 51 a który to przepis normuje zakres przedmiotowy tego szczególnego postępowania stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przez inny przypadek (o którym mowa w art. 50 ust 1 pkt 1) niż określony przepisami art. 48 i 49a a dotyczący między innymi prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie można rozumieć sytuacji, kiedy organ stwierdza, iż spóźnił się z decyzją o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia wykonania robót budowlanych, obiekt został zgodnie ze zgłoszeniem wybudowany a wtedy organ wszczyna postępowanie naprawcze prowadzące wprost do nakazu rozbiórki legalnie wzniesionego obiektu. Postępowanie naprawcze nie służy bowiem do konwalidacji uchybień organów nadzoru budowlanego. Jego celem jest zasadniczo doprowadzenie robót budowlanych wykonywanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem czy też niezgodnie ze sztuką budowlaną do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to znajduje także zastosowanie w sytuacji, kiedy w innych przypadkach niż określone w przepisie art. 49b ust. 1 roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Przepis ten dotyczy zatem tylko tych przypadków, kiedy przedmiotem zgłoszenia nie była budowa obiektu budowlanego. W sytuacji, kiedy bez wymaganego zgłoszenia wykonano obiekt budowlany, bezwzględnie należy stosować przepis art. 49b ustawy. Z tych też powodów decyzję organów obu instancji są wadliwe, gdyż opierają się na niewłaściwej podstawie prawnej - przedmiotowy obiekt jest bowiem bez wątpienia obiektem budowlanym Zgodzić też się należy ze stroną skarżącą, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa także dlatego, że zgodność budowy przedmiotowego obiektu odnosi do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego który nie obowiązywał w chwili jego wzniesienia. Jest rzeczą oczywistą, iż ocena legalności robót budowlanych – w tym także ich zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, może być dokonywana jedynie na podstawie przepisów aktualnych z okresu wykonania tych robót. Nie można postanowień planu zagospodarowania przestrzennego odnosić do obiektów wzniesionych przed jego uchwaleniem. Wprawdzie jak podnosi to organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w 2002 r., na obszarze na którym wzniesiono przedmiotowy budynek istniał zakaz budowy wszelkich obiektów nie związanych z gospodarką leśną – tym niemniej pogląd ten nie znalazł odzwierciedlenia wydanej decyzji która podobnie jak decyzja organu I instancji wprost odnosiła się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy W. z dnia 11 marca 2005 r. Sąd ocenia legalność decyzji organów administracji a nie dywaguje na temat czy z innych podstaw decyzja nie byłaby co do wyrzeczenia poprawna. Z tych powodów argument organu zgłoszony w odpowiedzi na skargę nie może być uwzględniony. Sąd zwraca jednakże uwagę, iż organy są związane poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. II SA/Kr 3149/02 w uzasadnieniu którego sąd wskazał, iż aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto musi dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. W tej sytuacji organ winien jednoznacznie ustalić kiedy obiekt został wybudowany tj. czy po upływie 30 dni od dokonanego zgłoszenia, jaki jest charakter tego budynku i czy w dacie dokonania zgłoszenia, wykonanie takiego typu obiektu zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podkreśla, iż zgłoszenie nie jest formą legalizacji obiektów budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia oraz, iż skutecznie zgłosić można jedynie zamiar budowy obiektu który takiej procedurze podlega. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wskazań o których mowa wyżej tj. dokona niezbędnych ustaleń i oceni legalność budowy przedmiotowego budynku w oparciu o przepisy art. 48–49b ustawy prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.