II SA/Kr 427/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi B.D.-R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B.D.-R. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr. [...] z dnia [...].02.2011 r. (znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu ...] - ziemskiego w K. działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy altany wybudowanej na działce nr ewid.[...] w P. gmina W. - nakazał B.D.-R. , jako inwestorowi wykonanie rozbiórki altany wraz z fundamentami wybudowanej na działce nr ewid.[...] w P. , niezgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy W. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. Postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone z urzędu w oparciu o art.48 Prawa Budowlanego z 1994 r., decyzją z dnia [...]01.2003 r., nakazano inwestorowi dokonania rozbiórki ale na skutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia! [...] .09.2003r. uchylił w całości tę decyzję i przekazał ja do ponownego rozpatrzenia. 2. W dniu 25 maja 2010 r., została przeprowadzona kontrola w wyniku której ustalono, iż przedmiotowa altana nadal istnieje w nie zmienionej formie. W dniu 31 grudnia 2010 r., pełnomocnik B.D.-R. oświadczyła, iż altana została wybudowana w roku 1997 i wnioskuje o wyjaśnienie powyższego faktu u poprzedniego właściciela. Powyższe oświadczenie nie znajduje jednak poparcia jakimkolwiek dokumentem. Zatem należy założyć, że zgodnie z wykonaną przez pracowników PINB notatką służbową uzupełniającą protokół oględzin z dnia 26.11.2002r. przedmiotowa altana powstała nie wcześniej niż kilka miesięcy przed dniem w/w oględzin tzn. na przełomie czerwca - października 2002r. Podkreślić również należy, że w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie legalności obiektu lub urządzenia, postępowanie jest prowadzone wobec aktualnego właściciela niezależnie od tego czy inwestorem był aktualny czy też poprzedni właściciel. 3. Postępowanie prowadzone jest w sprawie legalności wzniesionego obiektu pod kątem zgodności budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy W. obowiązującego na dzień dzisiejszy tzn. 8.02.2011 r. 4. Budowa altany wymagała zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt.1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt.3 Prawa Budowlanego z 1994 r., uprzedniego zgłoszenia w organach administracji architektoniczno - budowlanej. Również zgodnie z obowiązującym w czasie budowy Prawem Budowlanym altana kwalifikowana wówczas jako obiekt małej architektury mogła być wybudowana po uprzednim zgłoszenie zamiaru budowy we właściwym urzędzie gminy (art.29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - Dz.U. nr 106 póz. 1126 z 2000r.). Wszczęcie procedury legalizacyjnej obiektu usytuowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia jest możliwe w przypadku, gdy obiekt ten jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 5. W toku postępowania ustalono, że działka 199 w P. ujęta jest w miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, w terenach lasów i zieleni ochronnej - " ZN(2,e,z)". Z zapisów planu wynika, że na terenie działki nr [...] w P. nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa. Wobec powyższego wzniesienie przedmiotowej altany na działce nr [...] w P. jest niezgodne z przepisami w zakresie uniemożliwiającym jej legalizacji i obiekt ten winien być rozebrany. Odwołanie B.D.-R. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia [-...].01.2012 r., (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. I. odwołując się do orzecznictwa sądowego zwrócono uwagę, że zasada legałizmu wymaga, by ocena prawna określonych robót budowlanych następowała na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania, natomiast postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego prowadzenia. II. przedmiotowy obiekt jak wynika z ustaleń organu l instancji został wybudowany w roku 2002. Z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że B.D.-R. nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę (ani zgłoszeniem zamiaru budowy) altany na działce nr [...] w P. III. nawet gdyby przyjąć, tak jak chce tego skarżąca, że altana powstała w 1997 r., to zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami tego typu obiekt budowlany również nie był zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego data powstania altany nie ma aż tak zasadniczego znaczenia, skoro Inwestor nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym jej legalność. Bez wątpliwości pozostaje, co jest najistotniejsze w sprawie, że przedmiotowa altana powstała po 1995 r. IV. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, a w tym art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., roboty budowlane (w tym budowę obiektu budowlanego), można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 Prawa budowlanego zawiera katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. takich do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 Prawa budowlanego enumeratywnie wylicza przypadki nie wymagające uzyskania pozwolenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan (...) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki ", wymaga ona zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowa altana ma powierzchnię około 8 m2, zatem inwestor obecnie byłby zobowiązany dokonać zgłoszenia zamiaru budowy takiego obiektu do właściwego organu. W razie naruszenia przez Inwestora powyższej zasady, organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do zastosowania środków, przewidzianych w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zawiera unormowania w zakresie trybu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Art. 49b ustawy Prawo budowlane przewiduje nakaz rozbiórki oraz możliwą w pewnych przypadkach legalizację inwestycji, odnośnie której nie zostało dokonane zgłoszenie, bądź organ administracji architektoniczne - budowlanej skuteczne wniósł sprzeciw. V. organ l instancji ustalił, że przedmiotowa altana zlokalizowana na działce nr [...] w P. jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że obiekt znajduje się na terenie ZN (2,e,z) - tj. terenach zieleni, w tym objętych formami ochrony przyrody ("ZN"), w tym również w granicach otuliny [...] Parku Narodowego ("2"). Na wskazanym terenie nie dopuszcza się lokalizacji tego typu obiektów. VI. odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, że Inwestor na żadnym etapie postępowania nie wskazywał, że altana została wykonana w oparciu o stosowne zgłoszenie lub pozwolenie na budowę, wobec tego organ uznał, że obiekt objęty postępowaniem został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, czego wcześniej skarżąca nie kwestionowała. Co do zasady to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie oznacza to jednak, iż ma organ abstrakcyjną powinność wyręczania strony w poszukiwaniu dowodów przeciwnych zmierzających do obalenia już zgromadzonych. W niniejszej sprawie skarżąca jednak nie zaoferowała, pomimo uczynionej jej możliwości, jakichkolwiek środków dowodowych, które mogłyby potwierdzić jej wersję wydarzeń, czy też chociażby tylko obalić dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła B.D.-R. zarzucając naruszenie przepisów prawa, a to : art. 49b Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez wydanie nakazu rozbiórki, pomimo braku ustalenia, czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane bez uzyskania wymaganego prawem zgłoszenia, 2. art. 7, 10 oraz 77 kpa, poprzez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie czasu wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz w zakresie wykonania przez inwestora uprzedniego zgłoszenia robót budowlanych, 3. art. 11 oraz 107 § 1 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnia decyzji, wniosła o uchylenie decyzji w całości, wstrzymanie, na podstawie art. 61 § 3 p.o.p.s.a, wykonania zaskarżonej decyzji, praż o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że : A. orzekające organy, nie wskazały na jakiej podstawie ustalono, że przedmiotowa altana została wybudowana bez stosownego zgłoszenia. Skoro organy w toku postępowania nie są w stanie jednoznacznie określić w jakim okresie powstał przedmiotowy obiekt budowlany, to tym bardziej nie mogły ustalić czy przedmiotowa altana została wykonana po dokonaniu odpowiedniego zgłoszenia. W tym miejscu należy wskazać, że wbrew twierdzeniom organu II instancji prawidłowe i dokładne ustalenie daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Bez ustalenia daty powstania przedmiotowego budynku niemożliwe jest prawidłowe ustalenie, czy przed powstaniem obiektu inwestor wystąpił z wymaganym przepisami prawa zgłoszeniem. B. skarżąca wskazywała organowi l instancji na fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w okresie, w którym przedmiotowa nieruchomość należała do poprzedniego właściciela. Skarżąca wskazywała, że w celu ustalenia stanu faktycznego konieczne jest złożenie wyjaśnień przez ówczesnego właściciela nieruchomości. Tylko bowiem poprzedni właściciel może posiadać wiedzę w zakresie dotyczącym okoliczności powstania przedmiotowej altany. Wobec powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że strona postępowania nie wskazywała na wody, które miały istotne znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w « uzasadnieniu dodatkowo podnosząc, że sporny budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie zgłoszenia, ale na terenie na którym zgodnie z obowiązującym - w dacie jego zgłoszenia oraz w dacie budowy - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, istniał zakaz budowy wszelkich obiektów nie związanych z gospodarką leśną. Organ podtrzymuje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji, iż wadliwy brak sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy nie może skutkować uznaniem, że obiekt został wybudowany zgodnie z prawem, skoro jego budowa narusza przepisy, w tym wypadku przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego.. W takim wypadku organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia niezbędnych, przewidzianych prawem kroków, celem wyeliminowania takiego stanu. Naruszenie przez stronę skarżącą przepisów prawa, uniemożliwia legalizację spornego obiektu - wobec czego organy zobligowane były do nakazania jego rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzje Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazująca skarżącej rozbiórkę altany wraz z fundamentami. Organ l instancji stanął na stanowisku, że przedmiotowa altana wybudowana została bez pozwolenie na budowę czy zgłoszenia i znajduje się na terenie gdzie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości realizacji tego rodzaju obiektów. Według stanowiska organu II instancji przedmiotowa "altana ma powierzchnię około 8 m2, zatem inwestor obecnie byłby zobowiązany dokonać zgłoszenia zamiaru budowy takiego obiektu do właściwego organu. W razie naruszenia przez Inwestora powyższej zasady, organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do zastosowania środków, przewidzianych w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zawiera unormowania w zakresie trybu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Art. 49b ustawy Prawo budowlane przewiduje nakaz rozbiórki oraz możliwą w pewnych przypadkach legalizację inwestycji, odnośnie której nie zostało dokonane zgłoszenie, bądź organ administracji architektoniczno - budowlanej skuteczne wniósł sprzeciw". Dalej w ocenie organu II instancji - samowola budowlana, "polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego bez jego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, skutkuje wszczęciem postępowania legalizacyjnego". Ale w tym konkretnym przypadku nie ma potrzeby wszczęcia postępowania legalizacyjnego bowiem plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości jakiejkolwiek zabudowy terenu na którym posadowiona jest przedmiotowa altana i tym samym legalizacja nie jest możliwa. W tym miejscu - w związku ze stanowiskiem skarżącej należy zwrócić jej uwagę, że pogląd, iż to organ administracji ma poszukiwać dowodów legalności obiektu jest błędny. Nie ma znaczenia, że skarżąca nie była inwestorem - znacznie ma to, że jest właścicielem obiektu i prawo nakłada na nią obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu jego dokumentacji ( art. 63 ust.1 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Każdy kto nabywa nieruchomość zabudowaną winien domagać się wydania od swego poprzednika dokumentacji budowy. Nie należy do obowiązków organów poszukiwanie takiej dokumentacji. Sprawa wygląda jednak inaczej w świetle odpowiedzi na skargę. Otóż w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, stwierdził, że przedmiotowy sporny budynek gospodarczy wybudowany został na podstawie zgłoszenia. Na rozprawie w dniu 9.05.2012 r., przed Sądem nie stawił się pełnomocnik organu i nie wyjaśnił, czy pod pojęciem spornego budynku gospodarczego rozumie także altanę czy też chodzi o inny obiekt nie objęty niniejszym postępowaniem. Gdyby zgłoszenie obejmowało altanę, i od zgłoszenia, nie wniesiono sprzeciwu -nie można inwestorowi przypisać samowoli. Nie do zaakceptowania w państwie prawnym jest pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że "....wadliwy brak sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy nie może skutkować uznaniem, że obiekt został wybudowany zgodnie z prawem, skoro jego budowa narusza przepisy, w tym wypadku przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia niezbędnych, przewidzianych prawem kroków, celem wyeliminowania takiego stanu". Obywatel ma prawo działać w zaufaniu do organów państwa i domniemywać, że jego działanie akceptowane przez organ władzy - jest legalne. Skoro organy w sposób milczący zaakceptowały przedmiotową zabudowę - przeto inwestorowi, czy później jego następcom nie można przypisać samowoli. Gdyby podzielić rozumowanie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego - wyrażone w odpowiedzi na skargę, obywatel nigdy nie uzyskałby pewności czy jego działania akceptowane przez jeden organ kiedyś nie zostaną zakwestionowane przez inny lub nawet ten sam. Ponownie rozpatrując sprawę organy muszą ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres zgłoszenia o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Gdyby to zgaszenie nie obejmowało przedmiotowej altany - winny wezwać aktualną właścicielkę nieruchomości aby wykazała legalność obiektu przez okazanie dokumentacji zgłoszeniowej. Nie ma też żadnych przeszkód aby organ na nadzoru budowlanego zwrócił się do organów administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem czy w archiwach tego organu nie znajduje się takie zgłoszenie. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.