II SA/Kr 427/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewody z dnia 5 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 11.07.2018 r. na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 oraz art. 11c ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) w zw. z art. 108 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) nadał decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z 11.07.2018 r. dla inwestycji pn.: "Budowa Trasy [...] - etap IV: budowa odcinka od ul. T. do skrzyżowania z ul. H. wraz z budową i przebudową sieci infrastruktury technicznej (odcinek od km 2+876.91 do km 3+459.82)" rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w uzasadnieniu podał, że 21.08.2017 r. inwestor złożył wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jw. Organ stwierdził, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla powyższej decyzji uzasadnione jest zarówno interesem społecznym jak i gospodarczym. Inwestor posiada dofinansowanie ze środków Unijnych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 - 2020; Trasa [...] jest ujęta w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko. Komponent przedsięwzięcia związany z budową linii tramwajowej wzdłuż Trasy [...], został ujęty w wykazie projektów zidentyfikowanych w ramach osi priorytetowej nr VI - "Rozwój niskoemisyjnego transportu zbiorowego w miastach", działanie 6.1 - "Rozwój publicznego transportu zbiorowego w miastach" Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, jako projekt komplementarny do projektów określonych w strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych dla Województwa. Zgodnie z wykazem projektów zidentyfikowanych w ramach POliŚ, dla realizacji projektu w zakresie budowy linii tramwajowej, zostało przyznane dofinansowanie ze środków Funduszu Spójności w kwocie 97 560 000,00 zł. Ponadto budowa Trasy [...] ujęta jest w Strategii Rozwoju Krakowa. Dalej organ wywodził, że realizacja Trasy [...] została zaliczona do priorytetowych projektów inwestycyjnych Miasta Krakowa co zostało potwierdzone w uchwale nr LXXV/742/05 Rady Miasta Krakowa z 13.04.2005 r. w sprawie przyjęcia "Strategii Rozwoju Krakowa". Z umowy z [...].04.2017 r., zawartej z wykonawcą wynika koniczność zakończenia budowy w terminie do 30.12.2020 r. Organ podkreślił znaczenie drogi oraz jej powiązania z realizowanymi i planowanymi inwestycjami. Projektowany odcinek Trasy [...] stanowi fragment drogi śródmiejskiej tzw. III obwodnicy Krakowa. Projektowane przedsięwzięcie drogowe polegać będzie na budowie Trasy [...] o długości ok. 3,5 km od skrzyżowania z ul. G. do skrzyżowania z ulicami: H. i B. . Ponadto na długości ok. 1,7 km zaprojektowano trasę tramwajową dwutorową włączoną do istniejącej trasy tramwajowej w ul. Z. oraz do istniejącej pętli tramwajowej w rejonie skrzyżowania z ul. H. . Trasa [...] będzie stanowić główne połączenie drogowe pomiędzy osiedlem R. , ul. Z. , a osiedlami W. i K. Przedmiotowy odcinek zlokalizowany jest na terenie województwa małopolskiego - m. Krakowa, na terenach dzielnicy L. i B. . Dalej organ wywodził, że konieczność budowy Trasy [...] wynika z potrzeby stworzenia tranzytowego układu dróg na terytorium miasta. Istniejący układ komunikacyjny w mieście nie jest w stanie przenieść gwałtownie zwiększającego się ruchu samochodowego, stąd konieczność budowy dróg tranzytowych i pilna potrzeba dostosowania infrastruktury drogowej do standardów europejskich. Drogi powiatowe i tranzytowe w Mieście Kraków są niezbędne jako podstawowy element infrastruktury rozwiniętego państwa charakterystyczny dla krajów Unii Europejskiej. Realizacja Trasy [...] (drogi powiatowej) będzie znaczącym czynnikiem sprzyjającym ożywieniu gospodarczemu ze względu na wiążące się z nią możliwości wzrostu popytu na usługi i towary. Podstawowym celem inwestycji jest stworzenie bezpiecznego odcinka drogi zapewniającego wysoki komfort ruchu drogowego, wybudowanie odcinka drogi o parametrach zgodnych z obowiązującymi warunkami technicznym rozwój infrastruktury drogowej obszaru Miasta Krakowa. Opóźnienie w realizacji inwestycji jest niedopuszczalne, gdyż uniemożliwi wykorzystanie środków unijnych, oraz dofinansowania z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Przedmiotowa inwestycja zasadniczo wpłynie na skrócenie czasu podróży oraz do znaczącego powiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu. Z uwagi na dbałość inwestora o komfort akustyczny mieszkańców, obok których będzie przechodziła ww. inwestycja, w ramach jej realizacji zostaną wybudowane na stosownej długości i wysokości ekrany akustyczne. Literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Uwzględniając przedstawione rozważania organ przyjął, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo - administracyjnym (wyrok II SA/Ke 649/10), że rola organu rozpatrującego wniosek o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności sprowadza się do stwierdzenia, czy podane przez właściwego zarządcę drogi powody żądania nadania decyzji rygoru, mogą być uznane za odpowiadające pojęciu jakiegokolwiek interesu społecznego lub gospodarczego. Wnioskodawca ma nadzieję, że w oparciu o ww. argumentację zarządca dróg wykazał ważny interes społeczny i gospodarczy. Na ww. postanowienie zażalenie złożył T. K.. W zażaleniu wskazał na wadliwość, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, projektu budowlanego, która polega na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy planem zagospodarowania terenu a projektem branżowym branży drogowej. Istotą wewnętrznej sprzeczności tego projektu jest niezaprojektowanie w projekcie branży drogowej istniejącego, urządzonego i wykorzystywanego wjazdu stanowiącego jedyny dostęp do drogi publicznej dla, będącej własnością żalącego, działki nr [...] - obręb [...], przez działki nr: [...] i [...], pomimo jednoznacznego zaprojektowania tego wjazdu na rysunku planu zagospodarowania terenu. Dodatkowo składający zażalenie wskazał, że organ I instancji nie rozważył przesłanek szczególnego interesu społecznego przemawiającego za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadnienie postanowienia w zakresie interesu społecznego powiela jedynie opis inwestycji, a w aktach postępowania brak jest porównania i wykazania jakichkolwiek szczególnych przesłanek interesu społecznego w odniesieniu do innych inwestycji drogowych, które jak wskazano powyżej z natury rzeczy leżą w interesie społecznym. Ponadto, dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej przemawia przeciwko nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, a to z uwagi na fakt, że wykonywanie prac budowlanych na podstawie wadliwego projektu budowlanego powoduje realne ryzyko zaistnienia konieczności zwrotu dofinansowania przez inwestora lub utraty możliwości refinansowania wydatków poniesionych przez inwestora na przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne. Wojewoda postanowieniem z 5 lutego 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności ustalił, że T. K. posiada interes prawny w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, albowiem jest właścicielem działki nr [...], która objęta jest zakresem planowanej inwestycji (obowiązek przebudowy sieci energetycznej nN). Zażalenie zostało złożone w terminie. Przesłanką do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy jest występowanie uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego. Ocena zaistnienia tych przesłanek winna być dokonywana z uwzględnieniem celu i charakteru uregulowań specustawy. Celem uregulowań ustawy jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w Polsce. Konsekwencją takiego uregulowania musi być przyjęcie poglądu, że organ wydający decyzję ma szerokie możliwości korzystania z tej instytucji, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego. W przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Po przeanalizowaniu wniosku inwestora o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Krakowa trafnie przyjął, iż realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi ważny interes społeczny i gospodarczy (choć do takiego uznania wystarczy wystąpienie tylko jednego z tych interesów). W ocenie organu II instancji przedłożony przez inwestora wniosek zawierał uzasadnienie, które upoważniało Prezydenta Miasta Krakowa do nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem to organ na podstawie zgromadzonych dowodów ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona czy nie. Zasada ta jest w pełni realizowana, jeżeli ocena jest oparta na całokształcie materiału dowodowego, a wyprowadzone wnioski są zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym i nie kolidują z zebranymi w sprawie dowodami. Prezydent Miasta Krakowa właściwie rozpatrzył wniosek inwestora i nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Kontrola przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i podjętych przez niego czynności proceduralnych potwierdziła, że strony były prawidłowo powiadamiane o tych czynnościach, a postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ odwoławczy poddał analizie zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa i stwierdził, że spełnia ono wymogi art. 124 kpa, ponieważ zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy oraz uzasadnienie faktyczne i prawne; a także art. 17 specustawy, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja z przyczyn podanych we wniosku jest uzasadniona społecznie i gospodarczo. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących rozwiązań projektowych planowanej inwestycji drogowej, które formalnie nie są zarzutami odnośnie do postanowienia tylko do decyzji, w odniesieniu do której prowadzone jest przez Wojewodę (na skutek odwołania skarżącego) odrębne postępowanie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na tożsamość tych zarzutów zostaną one rozpatrzone w decyzji kończącej to postępowanie. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wskazał, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak jest podstaw do badania czy w wystąpieniu inwestora występuje uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy - wystarczające jest bowiem wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że wnikliwe rozpoznanie sprawy administracyjnej winno skutkować merytorycznym odniesieniem się organu II Instancji do okoliczności związanych z finansowaniem przedsięwzięcia inwestycyjnego objętego decyzją ze środków unijnych, ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości projektu budowlanego jako podstawy prac mających być finansowanymi ze środków Unii Europejskiej. W tym zakresie interes społeczny winien być rozumiany nie tylko jako prosta możliwość pozyskania takich środków, ale też jako obowiązek ich dysponowania z zachowaniem wszelkich przepisów prawa. Utrzymanie w mocy przez Wojewodę decyzji skutkuje wprost wykreowaniem przez organy, organizacje i osoby odpowiedzialne za realizację inwestycji stanu faktycznego niezgodnego z prawem w zakresie tak oczywistym, że widocznym z prostego porównania przez laika dwóch rysunków tego samego projektu budowlanego - to jest planu zagospodarowania terenu i rysunku branży drogowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przytoczony przepis jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację wskazanego na wstępie celu omawianej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Przez pryzmat takiego celu należy, więc odczytywać regulację zawartą w cytowanym przepisie. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczególnych kryteriów do takiej oceny. W niniejszej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności dotyczył budowy Trasy [...] w Krakowie - etap IV. Organy orzekające w sprawie, rozpoznając wniosek inwestora uznały, że zasługuje na uwzględnienie z racji zaistnienia obydwu przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji, szczegółowo przytoczone w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Niewątpliwie można mówić o interesie gospodarczym przemawiającym za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, skoro opóźnienie w realizacji inwestycji uniemożliwi wykorzystanie środków unijnych oraz dofinansowania z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Nie sposób nie zgodzić się również z argumentem, że interes społeczny przemawia za uznaniem, że budowa Trasy [...] konieczna jest ze względu na potrzebę stworzenia tranzytowego układu dróg na terytorium miasta. Istniejący układ komunikacyjny w mieście jest niewydolny na skutek gwałtownie zwiększającego się ruchu samochodowego, stąd konieczność budowy dróg tranzytowych i potrzeba dostosowania infrastruktury drogowej do standardów europejskich. Jak wskazano we wniosku - projektowana inwestycja przyczyni się do skrócenia czasu podróży, powiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu, a także zmniejszenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.02.2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; z 26.08.2010 r., sygn. akt I OSK 1399/09; z 15.10.2015 r., II OSK 1785/15). Na marginesie warto wskazać, że specyfika uregulowań zawartych w specustawie wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacje istniejących (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., VII SA/Wa 1339/17). Organy orzekające w niniejszej sprawie nie były więc zobligowane do rozważania interesu społecznego i gospodarczego w konfrontacji z interesem skarżącego. Wystarczające było wykazanie, że interes społeczny i gospodarczy występują, co też uczyniły w wystraczającym stopniu. W tym zakresie nie można mówić o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Słusznie organ II instancji podniósł, że zarzut dotyczący rozwiązań projektowych planowanej inwestycji drogowej poddaje w wątpliwość prawidłowość samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie może być rozpoznany w postępowaniu incydentalnym jakim jest rozpatrzenie wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.