II SA/Kr 427/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. K., na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 lutego 2026 r., nr 64/2026 (znak: WSE.7722.25.2025.MZEG) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Ł. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2026 r., nr 64/2026 (znak: WSE.7722.25.2025.MZEG) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, inspektor wojewódzki) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: organ I instancji, inspektor powiatowy) z dnia 5 marca 2025 r., nr RPA.52.39.2024.MKW, którą organ I instancji wobec L. K. (dalej: skarżący) w punkcie 1. oddalił zarzut nieistnienia obowiązku (33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), w punkcie 2. oddalił zarzut błędu co do zobowiązanego (art. art. art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.), w punkcie 3. oddalił zarzut brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.) i w punkcie 4. oddalił zarzut braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenia terminu wykonania obowiązku i rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.). Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 lipca 2022 r., nr 277/2022 (znak: WOB.7721.57.2022.MOP1E) uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 29 grudnia 2021 r., nr 1627/2021 (znak: ROIK1.5160.387.2021.ESK), którą nakazano Firmie I. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...], właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w K. jako inwestorowi robót budowlanych, realizowanych bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, a prowadzących do zmian kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , w zakresie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez: - doprowadzenie układu ścian wewnętrznych w obrębie wszystkich kondygnacji budynku do stanu pierwotnego, zgodnie z inwentaryzacją stanu pierwotnego, - doprowadzenie instalacji wewnętrznych w budynku do stanu pierwotnego, - przywrócenie bramy garażowej oraz funkcji dawnego garażu i nakazano ww. inwestorowi robót budowlanych doprowadzenie ww. budynku mieszkalnego w zakresie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez: - doprowadzenie układu ścian wewnętrznych w obrębie wszystkich kondygnacji budynku do stanu pierwotnego, zgodnie z inwentaryzacją stanu pierwotnego stanowiącą załącznik nr 1, nr 2 i nr 3 do niniejszej decyzji; - doprowadzenie instalacji wewnętrznych w budynku do stanu pierwotnego; - przywrócenie bramy garażowej oraz funkcji dawnego garażu. Egzekucja administracyjna została wszczęta przez organ I instancji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2024 r. Pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie ww. egzekucji administracyjnej, podnosząc: 1. zarzut nieistnienia obowiązku (33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), 2. zarzut błędu co do zobowiązanego (art. art. art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.), 3. zarzut brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. art. art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.), 4. zarzut braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenia terminu wykonania obowiązku i rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.). Po rozpoznaniu ww. zarzutów organ I instancji postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r., nr RPA.52.39.2024.MKW, opisanym na wstępie oddalił wszystkie powyższe zarzuty. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, inspektor powiatowy wobec pierwszego zarzutu wyjaśnił znaczenie pojęcia nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Obowiązek, podlegający wykonaniu w drodze egzekucji nigdy nie powstał (z mocy prawa albo brak aktu administracyjnego, uchylenie, stwierdzenie nieważności, wygaśnięcie decyzji) lub obowiązek wygasł przed rozpatrzeniem zarzutów. Organ I instancji skonstatował, więc, że w niniejszej sprawie egzekwowana decyzja jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, zatem zarzut ten został oddalony. Wobec drugiego z zarzutów, organ I instancji wyjaśnił, że błąd co do zobowiązanego zachodzi wówczas, gdy organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne, w tym doręczenie tytułu egzekucyjnego, wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego albo też w tytule wykonawczym została wskazana osoba, na której nie ciąży obowiązek. W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ I instancji nie zachodzą powyższe sytuacje, gdyż zobowiązanym jest skarżący, do niego został skierowany tytuł egzekucyjny i wszelkie czynności egzekucyjne są wobec niego podejmowane. Skarżący nabył bowiem prawo współwłasności nieruchomości objętej zakresem ww. egzekucji, co potwierdza treść jej księgi wieczystej i jest zobowiązany do wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia 11 lipca 2022 r., nr 277/2022. Wykonanie obowiązku spoczywa obecnie na następcy prawnym, bowiem pismem z dnia 16 września 2024 r., znak: RPA.52.39.2024.MKW skierowano do niego upomnienie i wystawiono tytuł wykonawczy z dnia 16 grudnia 2024 r., nr 25. Zdaniem organu I instancji, taka sekwencja czynności pozwala organowi egzekucyjnemu na skuteczne dochodzenie wykonania nałożonych obowiązków od obecnych współwłaścicieli. Nabywca nieruchomości wszedł bowiem w prawa i ograniczenia prawa własności, przysługujące dotychczasowemu właścicielowi. Przejście obowiązku określonego tytułem wykonawczym może wynikać z umowy sprzedaży (tzw. sukcesja syngularna). W niniejszej sprawie, według inspektora powiatowego nie miało również znaczenia, że inwestor uzyskał zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W jego ocenie, jeżeli dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnych, to zobowiązanie zbywcy do wykonania obowiązku w umowie nie ma wpływu na jego przejście na nabywcę. Organ I instancji podkreślił, że powyższe ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i zobowiązanym jest skarżący, pomimo prowadzenia odrębnej egzekucji administracyjnej wobec pierwotnego inwestora, który jest również jednym ze współwłaścicieli nieruchomości. Egzekucja nie stanowi więc nieuzasadnionego obciążenia dla pozostałych współwłaścicieli i nieuzasadnionego zwolnienia wobec pierwotnego inwestora. Organ I instancji zaznaczył, że powołane przez skarżącego orzecznictwo sądowe, dotyczy sytuacji, gdy podmiot, na który został nałożony obowiązek nie posiada prawa do nieruchomości objętej nakazami organów nadzoru budowlanego. Trzeci z zarzutów, zdaniem organu I instancji także należało oddalić, ponieważ w dniu 5 października 2024 r. skarżącemu zostało doręczone upomnienie. Organ I instancji podkreślił, że nie ma więc znaczenia, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 12 września 2024 r., nr 823/2024 (znak WSE. 7722.61.2023.MZEG) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie — Powiat Grodzki z dnia 3 listopada 2023 r. znak: RPE. 520.8.2023.MKW i umorzył w całości postępowanie I instancji w sprawie zarzutów zgłoszonych przez inwestora. Dodał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Na podstawie art. 26 e § 4 u.p.e.a. nie doszło do skutecznego doręczenia inwestorowi tytułu wykonawczego z dnia 2 października 2023 r., nr 20/2023, zatem nie została wszczęta na tym etapie egzekucja. Jednakże, tytuł ten został doręczony inwestorowi w dniu 24 września 2024 r. i toczy się obecnie egzekucja administracyjna wobec inwestora. Egzekucja wobec skarżącego została, z kolei wszczęta z dniem 3 stycznia 2024 r., gdy doręczono mu tytuł wykonawczy nr 25. Wobec tego, zdaniem organu I instancji błędne jest twierdzenie, że organ nieprawidłowo najpierw wystosował do skarżącego upomnienie z dnia 16 grudnia 2024 r., a następnie wszczął wobec niego postępowanie egzekucyjne. Organ I instancji nie zgodził się również z czwartym zarzutem o braku wymagalności obowiązku przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenia terminu wykonania obowiązku i rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, gdyż nie wystąpiły w sprawie takie czynności. Z postanowieniem organu I instancji nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia 13 marca 2025 r. wniósł zażalenie. Po rozpoznaniu ww. zażalenia, organ II instancji postanowieniem z dnia 2 lutego 2026 r., nr 64/2026 (znak: WSE.7722.25.2025.MZEG), rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji podkreślił, że od decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1142/22 orzekł o jej oddaleniu. Orzeczenie to jest prawomocne. Ponadto, organ II instancji dodał także, że w dniu 29 listopada 2024 r. została przeprowadzona kontrola w budynku objętym niewykonanym obowiązkiem orzeczonym na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 11 lipca 2022 r., po czym wobec skarżącego współwłaściciela w dniu 16 grudnia 2024 r. został wystawiony tytuł wykonawczy, po doręczeniu którego pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. skarżący zgłosił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tego tytułu. Od wydanego po rozpatrzeniu zarzutów postanowienia z dnia 5 marca 2025 r. zostało w przepisanym terminie wniesione zażalenie i postanowieniem z dnia 31 grudnia 2025 r., nr 1127/2025 (znak: WSE.7722.25.2025.MZEG), organ II instancji odmówił zawieszenia postępowania zażaleniowego. Po przytoczeniu okoliczności faktycznych w sprawie, organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie z dnia 5 marca 2025 r. jest prawidłowe. Następnie, przedstawił instytucję prawną zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Stwierdził, że stanowią przysługujący zobowiązanemu swoisty i sformalizowany środek zaskarżenia, służący ochronie przed niezgodnym z prawem skierowaniem i prowadzeniem wobec niego egzekucji administracyjnej i są związane z inicjatywą zobowiązanego. Z kolei, ten zobowiązany jest do przedstawienia istoty i zakresu żądania wraz z dowodami uzasadniającymi zgłoszone zarzuty. Wskazuje więc okoliczności będące podstawą zarzutów, czy zarzuty dotyczą całości egzekucji, czy tylko części i przedstawia na to odpowiednie dowody. Organ II instancji przywołał następnie art. 33 § 1-2 u.p.e.a. Przechodząc do oceny zarzutów, organ II instancji podobnie jak organ I instancji stwierdził, że zarzut pierwszy nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że zobowiązany wnosząc zarzut na takiej podstawie, powinien zatem przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ II instancji, źródłem powstania obowiązku jest akt administracyjny, więc sytuacja nieistnienia obowiązku zachodziłaby, gdyby w dacie wystawienia tytułu wykonawczego nie istniała decyzja, nakładająca obowiązek. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2024 r., nr 25 była ostateczna decyzja inspektora wojewódzkiego z dnia 11 lipca 2022 r. nr 277/2022 (znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE), która funkcjonowała i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Została ona poddana także kontroli sądowej. Orzeczenie, jak wskazano wyżej, o oddaleniu skargi stało się prawomocne. Zdaniem organu II instancji, skarżący zarzutu nie uzasadnił. Kolejno, drugi zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie, w ocenie organu II instancji. Podkreślił, że stwierdzenie błędu co do zobowiązanego następuje poprzez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, jednakże może okazać się niewystarczające, gdy dochodzi do zmiany stanu prawnego nieruchomości. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wierzyciel powinien ocenić, według inspektora wojewódzkiego, jaki podmiot po ww. zmianie stanu prawnego nieruchomości, będzie władny legalnie wykonać nakaz nałożony w decyzji administracyjnej. Organ II instancji podniósł, że wskazówką określenia adresata jest art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. dz. U. z 2026 r. poz. 524 ze zm.; dalej: p.b.), według którego jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nakazy orzeczone decyzją właściwego organu nadzoru budowlanego nie mają charakteru osobistego. Egzekucja ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a nie wykonanie decyzji w stosunku do osoby wskazanej w decyzji. Decyzja rozbiórkowa ma na celu doprowadzenie do stanu legalności, czyli do stanu sprzed dokonania samowoli budowlanej. Zmiana stanu prawnego nieruchomości nie powoduje, że nakaz ten przestaje obowiązywać. Obowiązek pozostaje więc w mocy i powinien być egzekwowany od osoby, która po tej zmianie władna jest taki obowiązek legalnie wykonać. Osobą taką jest zwykle aktualny właściciel nieruchomości lub solidarnie współwłaściciele. Opierając się na aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, organ II instancji podkreślił również, że możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec nabywcy odnosi się także do sytuacji, kiedy do zbycia doszło przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Adresatem orzeczonego w niniejszej sprawie nakazu w dacie wydania decyzji była spółka, będąca inwestorem i jedynym właścicielem nieruchomości. Organ II instancji podniósł następnie, że ustalenia kontroli wykonania orzeczonego decyzją nakazu przeprowadzone w dniach: 2 czerwca 2023 r., 18 sierpnia 2023 r. i 29 listopada 2024 r. wykazały, że przebudowa budynku mieszkalnego podlegającego egzekwowanemu obowiązkowi została zakończona, a powstałe w wyniku przebudowy lokale mieszkalne zostały zasiedlone. Zmieniła się więc treść wpisów w księdze wieczystej nieruchomości, z której wynikało, że inwestor zbył część udziałów w prawie własności nieruchomości z ograniczonym prawem rzeczowym obejmującym roszczenie nabywcy do określonego sposobu korzystania z nabytego udziału poprzez użytkowanie z wyłączeniem innych osób zespołu oznaczonych na załączniku do umowy pomieszczeń. Nabywcą jednego z udziałów został skarżący (udział wynoszący 2884/27777), co doprowadziło do zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. Organ II instancji doszedł więc do wniosku, że z treści art. 52 ust. 1 p.b. wynika, że skoro proces inwestycyjny został zakończony to za niezgodną z prawem przebudowę odpowiada właściciel. Zbycie jednak części udziałów doprowadziło w niniejszej sprawie wyłącznie do rozszerzenia katalogu podmiotów zobowiązanych, a nie do zupełnego przejścia obowiązku z inwestora na właścicieli, który pozostaje jej współwłaścicielem. Zbywca nie może bowiem przenosić na nabywcę więcej praw niż sam posiada. Organ II instancji stwierdził więc, że nakaz rozbiórki przechodzi na nabywcę prawnego danej nieruchomości (lub jej udziału) pod tytułem syngularnym. Nakazy, takie jak określone w decyzji należy skierować do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż obejmują czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Organ II instancji uznał, że stanowisko organu I instancji jest zasadne i zarzut z art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Końcowo, inspektor wojewódzki odniósł się jeszcze do stanowiska skarżącego w zakresie zgody na dysponowanie nieruchomością przekazanej inwestorowi, w ramach której może on wykonać przedmiotowy nakaz, organ II instancji stwierdził, że nie można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości ani zakresu zgody, ani okresu jej obowiązywania (jakie konkretnie roboty i do kiedy spółka jest władna wykonywać na nieruchomości za zgodą nabywającego nieruchomość). Zgoda powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, nie można jej domniemywać. Zgoda taka może także być cofnięta w każdym czasie i jako niepewna nie wiąże organów nadzoru architektoniczno-budowlanego. Zdaniem organu II instancji kluczowe jest, że z art. 28a u.p.e.a. oraz art. 30 § 4 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. wynika, że jeżeli występuje następstwo prawne, czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. Organ rozpoznający sprawę nie jest natomiast władny odnosić się do zakresu zarzutów dotyczących roszczeń cywilnoprawnych nabywców wobec inwestora. Odnosząc się do trzeciego z zarzutów, organ II instancji przywołał treść art. 15 § 1 u.p.e.a. i dodał, że istotą upomnienia jest przypomnienie adresatowi obowiązku o powinności wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Po dokonaniu analizy akt sprawy, organ II instancji stwierdził, że inspektor powiatowy wezwał skarżącego do wykonania obowiązku, a upomnienie zostało skutecznie doręczone zastępczo w dniu 4 października 2024 r., co powoduje, że zarzut jest niezasadny. Z kolei odnosząc się do argumentacji skarżącego, podkreślił, że postepowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2024 r. jest postępowaniem nowym, nie zaś kontynuacją innego postępowania egzekucyjnego wszczętego uprzednio wobec innego zobowiązanego. Jednakże, funkcja upomnienia została spełniona i należy uznać je za skuteczne. Na zakończenie, odnosząc się do czwartego z zarzutów (braku wymagalności obowiązku), organ II instancji wyjaśnił, co należy rozumieć przez to pojęcie. Podniósł, że wymagalność obowiązku oznacza istnienie takiego stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim, skonkretyzowaną powinność, a mimo to zobowiązany uchyla się od jej wykonania, i wobec takiej postawy zobowiązanego właściwe organy mają możność stosowania przymusu administracyjnego. Obowiązek nałożony w drodze decyzji staje się wymagalny, gdy akt ten stał się ostateczny i nie zostało wstrzymane jego wykonanie, albo gdy wydanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, lub też, gdy decyzja jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. Inspektor wojewódzki zaznaczył, że stanowiąca źródło egzekwowanego obowiązku decyzja z dnia 11 lipca 2022 r. jest decyzją ostateczną i nie zawiera wskazania terminu wykonania obowiązku, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nie przewiduje możliwości jego ustalenia. Od dnia uzyskania przez tę decyzje waloru ostateczności obowiązek nią określony stał się wymagalny, z kolei wobec skarżącego stał się wymagalny z dniem doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2025 r., nr 25 i nadal pozostaje wykonalny. Zarzut z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. jest więc niezasadny, w ocenie organu II instancji. Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się skarżący i pismem z dnia 28 lutego 2026 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając postanowienie z dnia 2 lutego 2026 r., nr 64/2026 (znak: WSE.7722.25.2025.MZEG) w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: "naruszenie obowiązujących przepisów prawa, przepisów dotyczących egzekucji w administracji, zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zasad formułowania i doręczania upomnienia, zasad i przepisów prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności: art. 15 § 1, art. 28a, 33 § 2 pkt. 1), 3), 4) i 6) oraz art. 34 § 4 pkt 3) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: p.e.a.), art 52 ustawy Prawo budowlane, art 7, art. 77, art 80 i 107 k.p.a.". W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o: "1. na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: a) umowy nabycia przeze mnie udziału we współwłasności nieruchomości dla wykazania zakresu udzielonego inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; b) wydruk treści zupełnej działu II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości dla wykazania, że zmiany w stanie własności nieruchomości nastąpiły zanim została wydana decyzja II instancji, której wykonanie jest teraz przedmiotem postępowania egzekucyjnego; 2. z uwagi na szczególny dla mnie charakter sprawy o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie; 3. w oparciu o art. 134 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, organu I instancji oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia tytułu wykonawczego; 4. zasądzenie na moją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu sądowego od skargi". Dodatkowo skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz przyjęcie do wspólnego rozpoznania wszystkich skarg wniesionych przez współwłaścicieli w sprawie egzekucji obowiązków określonych decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. Postanowieniem z dnia 14 maja 2026 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi, skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane dotychczas w postępowaniu egzekucyjnym. Stwierdził, że nie było podstaw do prowadzenia wobec niego postępowania egzekucyjnego na podstawie decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. i podstaw do wystawienia wobec niego tytułu wykonawczego, ponieważ inwestor nadal istnieje i jest współwłaścicielem nieruchomości, a więc posiada władztwo nad nieruchomością w zakresie potrzebnym do wykonania decyzji. Przepisy powołane przez organy egzekucyjne regulują zasady kontynuowania egzekucji administracyjnej wobec następcy prawnego zobowiązanego, na którego przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Z kolei, wierzyciel, zdaniem skarżącego, nie przeprowadził jeszcze postępowania egzekucyjnego względem inwestora, a wystawiony tytuł wykonawczy został wystawiony na inwestora dopiero po wystawieniu upomnienia dla skarżącego. Skarżący upatruje w tym nieuprawnioną próbę rozszerzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie skarżącego, art. 28a u.p.e.a. ma zastosowanie wtedy, gdy dotychczasowy inwestor traci całkowicie prawo własności nieruchomości i władztwo nad nią, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił organowi, że błędnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i błędnie wskazał, że jedynym ujawnionym właścicielem w księdze wieczystej nieruchomości w dacie wydania decyzji podlegającej wykonaniu był inwestor. Przed wydaniem decyzji zostały zawarte już co najmniej trzy umowy sprzedaży udziałów w nieruchomości. Według skarżącego, organ nie powinien więc przerzucać ciężaru na obecnych współwłaścicieli, którzy zostali wprowadzeni w błąd, a egzekwować obowiązki od inwestora, gdyż byli oni pozbawieni możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, którego nie byli stronami i nie mogli wnieść od niego środka zaskarżenia. Ponadto, skarżący stwierdził, że samo zasiedlenie nie przesądza o zakończeniu robót budowlanych. Wynika to z faktu, że inwestor prowadził roboty bez pozwolenia i nie było decyzji, z której miałby wynikać zakres planowanych do realizacji prac budowlanych. Zdaniem skarżącego, budynek może zostać zasiedlony dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił także, że w decyzjach stwierdza się, że nałożenie obowiązków powinno nastąpić na współwłaścicieli solidarnie, lecz solidarność nie wynika z żadnego z prowadzonych postępowań i dokumentów w sprawie. Zdaniem skarżącego, w efekcie przy prowadzeniu egzekucji wobec każdego ze współwłaścicieli osobno, tak jak jest ona prowadzona, nie da się wykonać obowiązków określonych tytułem wykonawczym, gdyż wymagana jest ingerencja w konstrukcję, bryłę, ilość pomieszczeń, piony, instalacje. Obowiązku nałożonego decyzją wobec skarżącego nie da się wiec wykonać indywidualnie, więc w jego ocenie obowiązek ten nie istnieje. Wobec argumentu o niewystarczającym sformułowaniu zgody na dysponowanie nieruchomością w celach budowlanych w formie aktu notarialnego, w której to formie została zawarta umowa sprzedaży udziałów, skarżący uważa, że nie jest zasadny. W umowach należy zbadać zgodny zamiar stron i treść stosunku prawnego oraz kontekst umowy. Na podstawie umów zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości, inwestor uzyskał od każdego z nabywców udziałów zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, na podstawie której jest uprawniony do wykonania wszelkich obowiązków wynikających z rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w związku z zrealizowanym przez inwestora procesem inwestycyjnym, także z decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. Zgoda nie została przez skarżącego cofnięta. Zdaniem skarżącego z art. 52 p.b. nie wynika obowiązek egzekwowania wykonania obowiązków od współwłaścicieli w każdym przypadku zakończenia robót budowlanych. Ponadto, organy nie wykazały, że roboty te zostały wykonane. W niniejszej sprawie inwestor posiada tytuł do nieruchomości, więc organ egzekucyjny jest uprawniony do podejmowania dalszych czynności wobec niego. Powołał się w tym zakresie na orzeczenie sądu administracyjnego, z którego wynika, że zmiana właściciela działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce, nie może spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości, gdy poprzedni właściciel w świetle ustaleń przyjętych w toku prowadzonej przeciwko niemu egzekucji ma możliwość wykonania ciążącego na nim obowiązku. Skarżący nie zgodził się także z organem II instancji w zakresie twierdzeń, że funkcja upomnienia została zachowana, nawet jeśli zostało ono wystosowane do skarżącego w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec inwestora. Niejasność czy upomnienie zostało skierowane do skarżącego w toku postępowania wobec inwestora, czy też było pierwszym pismem w jego własnym postępowaniu godzi w tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy. Zdaniem skarżącego, powinno być wiadome, czy jest to pierwsza czynność w nowym postępowaniu, czy też kontynuacja poprzedniego postępowania. Jednakże, skoro nie wszczęto egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 2 października 2023 r., nr 20/2023, to bezprawnie wystosowano wobec niego upomnienie. Pismem z dnia 20 marca 2026 r. w odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, że w jego ocenie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl zaś art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sprawa nie wymagała rozpoznania na rozprawie (art. 122 p.p.s.a.), a wniosek zawarty w pkt 2 skargi nie był dla Sądu wiążący. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym wydane rozstrzygnięcie nie przesądza o końcowym wyniku przedmiotowego postępowania. Przyczyną uwzględnienia skargi jest bowiem okoliczność, że dokonana kontrola zaskarżonych postanowień – do której zobowiązany jest sąd administracyjny - prowadzi do wniosku, że wyrażone przez organ poglądy są częściowo niepełne i niewystarczające do zaaprobowania przedstawionego przez organ stanowiska o bezzasadności wszystkich wniesionych zarzutów, a częściowo – w kluczowym dla istoty sprawy zakresie – są to poglądy błędne. Stwierdzenie tych nieprawidłowości prowadzi do konieczności uchylenia postanowień obydwu organów, celem przeprowadzenia przez organ ponownej oceny wniesionych zarzutów, przy uwzględnieniu poniżej przedstawionych poglądów i wytycznych. Błędny jest pogląd organu odwołujący się do art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz.U.2026.524 t.j. z dnia 2026.04.16) jako przepisu, z którego ma wynikać możliwość prowadzenia egzekucji przeciwko podmiotowi, który nie został wskazany jako zobowiązany w decyzji określającej stosowny nakaz z zakresu prawa budowalnego. Przepis art. 52 prawa budowalnego znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, którego celem jest wydanie decyzji określającej obowiązki, o których mowa w rozdziale 5b prawa budowalnego, a który to rozdział reguluje postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów tej ustawy. Przepis ten określa jaki podmiot należy wskazać jako zobligowany do wykonania obowiązków z prawa budowlanego, nałożonych w decyzji lub postanowieniu. Określa on na jaki podmiot w decyzji, która będzie wymagała wykonania i ewentualnej egzekucji należy nałożyć np. nakaz rozbiórki, czy jak w przedmiotowym wypadku, nakaz przywrócenia obiektu budowalnego do stanu poprzedniego. W żadnym wypadku nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do zmieniania czy powiększania kręgu podmiotów zobowiązanych na etapie postępowania egzekucyjnego. O tym, w stosunku, do którego podmiotu można prowadzić postępowanie egzekucyjne w oparciu o ostateczną i wykonalną decyzję stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), a nie przepisy prawa budowlanego. Z tych przyczyn obszerne rozważania organu, jak również licznie i obszernie przywołane orzecznictwo dotyczące art. 52 prawa budowlanego, w ogóle nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania i nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za oddaleniem wniesionych przez skarżącego zarzutów. Nie jest trafny pogląd organu, że nieprawidłowa podstawa prawna wskazana w upomnieniu skierowanym do skarżącego nie ma znaczenia dla oceny podniesionych przez niego zarzutów. Należy bowiem przypomnieć, że skarżący nie jest podmiotem wskazanym jako zobowiązany w egzekwowanej decyzji. Tym samym możliwość wszczęcia przeciwko niemu egzekucji, musi wynikać ze stosownej podstawy prawnej oraz stosownych zmian w stanie faktycznym. Skarżący zakupił udział w nieruchomości (zespół pomieszczeń) umową sprzedaży, pełnomocnictwa oraz umową przedwstępną z dnia 16 lutego 2023 r sporządzoną przed notariuszem W. G., to jest po wydaniu egzekwowanej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r., znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE. Jako podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym egzekwowaną decyzją, informacje zawarte w upomnieniu są też dla niego jedynymi, na podstawie których może dowiedzieć się dlaczego organ chce wobec niego wszcząć postępowanie egzekucyjne, a uzyskując te informacje - od organu, który ma działać na podstawie i w granicach prawa - w oparciu o nie może podejmować stosowne kroki prawne, jeśli uważa że kierowany wobec niego nakaz jest nieuzasadniony. Skoro zatem w oparciu o treść otrzymanego upomnienia skarżący uzyskał informację, z jakich przyczyn organ uważa go za zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji, nie zgadza się z tym i wnosi w związku z tym skonkretyzowane zarzuty, które określają zakres ich rozpoznania, to nie jest prawidłowe stanowisko organu II instancji, że błędne wskazanie podstawy prawnej w upomnieniu - z której dla organu I instancji wynika skonkretyzowana przesłanka do skierowania egzekucji przeciwko skarżącemu – jest nieistotne, ponieważ wg. organu II instancji egzekucję tę uzasadnia inna okoliczność. W takiej bowiem sytuacji, skarżący zostaje pozbawiony możliwości obrony swoich praw, albowiem na etapie postępowania administracyjnego nie ma już możliwości podniesienia zarzutów wobec nowych poglądów organu II instancji, jakie wyraził on w postanowieniu zapadłym w wyniku rozpoznania jego zażalenia. Ujmując to inaczej, m.in. treść wynikająca z upomnienia kształtuje i wyznacza zakres wnoszonych zarzutów, które mają charakter sformalizowany, a co za tym idzie w tych granicach winno nastąpić ich rozpoznanie. Natomiast wyjęcie poza te granice, uniemożliwia stronie z nich korzystającej podjęcie kroków prawnych, które mają ją chronić przed – w jej ocenie – bezpodstawnym skierowaniem przeciwko niej egzekucji. Skarżący nie jest podmiotem wskazanym w egzekwowanej decyzji jako zobowiązany. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że podstawą skierowania egzekucji do skarżącego jest art. 28a ustawy z 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2026.268 t.j. z dnia 2026.03.04, dalej: u.p.e.a.), który stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Organ II instancji pogląd ten uznał za nieprawidłowy i wskazał, że postępowanie egzekucyjne odnośnie skarżącego nie wynika z przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego dotychczas zobowiązanej I. Sp z o.o. w K. ., nie jest to kontynuacja prowadzonego postępowania egzekucyjnego, lecz jest to nowe postępowanie egzekucyjne (str. 9 zaskarżonego postanowienia). Domniemywać można, że przedstawiony powyżej pogląd organu II instancji wynikał z tego, że w dacie wydania upomnienia skierowanego do skarżącego (z 16 września 2024 r), egzekucja w stosunku do Spółki formalnie nie była jeszcze wszczęta.. związane jest to z tym, że postanowieniem nr 823/2024 r z dnia 12 września 2024 r znak WSE.7722.61.2023.MZEG - MWINB w Krakowie uchylił postanowienie PINB z dnia 3 listopada 2023 r i umorzył postępowanie w sprawie wniesionych przez Spółkę zarzutów, wskazując wprost w uzasadnieniu swojego postanowienia: "Tym samym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie doszło w ogóle do wszczęcia egzekucji administracyjnej w/w obowiązku, w zgodzie z art. 26 § 5 pkt 1 upea." Na uzasadnienie swojego stanowiska, że postępowanie egzekucyjne odnośnie skarżącego jest nowym postępowaniem egzekucyjnym, organ Ii instancji przywołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych, w szczególności odwołując się do obszernie przytoczonego fragmentu tezy do wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2025r sygn. akt II OSK 998/22 (str 6 zaskarżonego postanowienia). Z tym tylko, że przywołane orzeczenia wydane były w nieco innym stanie faktycznym, bo dotyczyły przejścia obowiązku właśnie na podstawie art. 28a u.p.e.a. Cytując jako kluczowy obszerny fragment tezy do wskazanego wyroku, organ II instancji pominął jej początek, z którego wprost wynika, że wyrok ten dotyczy przejścia egzekwowanego obowiązku właśnie na podstawie art. 28a u.p.e.a. (czyli inaczej niż w niniejszej sprawie przyjął organ II instancji). Organ II instancji odmiennie niż organ I instancji uznał, że postępowanie egzekucyjne odnośnie skarżącego nie wynika z przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego dotychczas zobowiązanej spółki na podstawie art. 28a u.p.e.a., nie jest to kontynuacja prowadzonego postępowania egzekucyjnego, lecz jest to nowe postępowanie egzekucyjne. Na uzasadnienie swojego poglądu odwołał się jednak do nieadekwatnego orzecznictwa sądów administracyjnych i niewłaściwej podstawy prawnej to jest art. 52 prawa budowalnego, nie wskazując przy tym żadnej innej podstawy prawnej uzasadniającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych w stosunku do skarżącego. Z tych przyczyn, dotychczas wyrażonych przez organy poglądów prawnych na uzasadnienie bezzasadności wniesionych przez skarżącego zarzutów nie można uznać za wystarczające i poprawne. Dlatego w ponownym postępowaniu organ rozpozna te zarzuty, przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej poglądów prawnych, a w swoich rozważaniach uwzględni także wyrażone w orzecznictwie stanowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., LEX nr 3117310), że przepis art. 28a § 1 u.p.e.a. ma charakter wyjątku (lex specialis) od zasady tożsamości zobowiązanego wyrażonej w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W świetle zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego rozważy także możliwość zastosowania poglądów wyrażonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2021 r sygn. akt II SA/Kr 1158/18 w tezie do którego wskazano, że "zmiana właściciela działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce nie może spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości, gdy poprzedni właściciel w świetle ustaleń przyjętych w toku prowadzonej przeciwko niemu egzekucji ma możliwość wykonania ciążącego na nim obowiązku". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowane poglądy prawne, usuną stwierdzone wadliwości postępowania, a następnie ponownie ocenią zgłoszone zarzuty. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach zakończonych wyrokami, do sygn. akt II SA/Kr 425/26, II SA/Kr 423/26 i II SA/Kr 426/26. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a i c " w zw. z art. 135 p.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku)