II SA/Kr 428/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Andrzej Niecikowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. F. i M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2003 r. nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących solidarnie J. F. i M. F. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 2004 r. J. i M. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2003 r., nr: [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po rozpatrzeniu odwołania J. i M. F. od decyzji Nr [...] Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 893, 896/1 i 896/2 w Ł. -na podstawie art.138 §1 pkt 2 kpa, w związku z art.40 ust. 1 i art.42 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło decyzję Wójta Gminy Ł. w części dotyczącej terminu ważności i ustaliło ten termin do dnia [...] 2004 r. oraz utrzymało w mocy w pozostałej części. Przedmiotem postępowania administracyjnego w l instancji wszczętego na wniosek U. i K. F. było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sklepu spożywczo - przemysłowego z poddaszem mieszkalnym na dz. nr: 893 w Ł. oraz wyburzenie budynku mieszkalno - handlowego na dz. nr: 896/1 i 896/2 i przeznaczenie terenu działek na parking. Po rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] 2003 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dopuszczając możliwość budowy i wyburzenia w.w. budynków na działkach nr 893, 896/1 i 896/2 w Ł., z zachowaniem zawartych w decyzji warunków. Od decyzji odwołał się L. M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., które decyzję uchyliło i przekazało do ponownego rozpatrzenia. [...] 2003 r. został złożony wniosek U. i K. F. do Urzędu Gminy w sprawie ponownego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Z. i M. F., zam. [...] oraz M. F., zam. Ł., podnieśli, że nie zgadzają się na wykonanie parkingu na dz. nr: 896/1 i 896/2, ponieważ działki te obciążone są służebnością przejazdu do działki 898/4, oraz, że realizacja inwestycji będzie zakłócała codzienne życie. W związku z powyższym oraz ze względu na lokalizację budynku planowanego sklepu w pobliżu rynku Ł. z miejscami parkingowymi, Wójt Gminy Ł. w nowej decyzji z [...] 2003r., nr:[...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod przedmiotową inwestycję odstąpił od ustalenia miejsc postojowych na w.w. działkach, dopuszczając możliwość realizacji inwestycji z zachowaniem zawartych w decyzji warunków. W decyzji zastrzeżono, że jest ważna do [...] 2003 r. Od decyzji nr: [...] Wójta Gminy Ł. złożyli odwołanie w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. J. F. i M. F. W odwołaniu J. F. (właścicielka działki nr 898/3) podniosła, że nie wyraża zgody na budowę sklepu w odległości 2 m od granicy działki oraz parkingu na działkach 896/1 i 896/2. Poprzednia zgoda jej rodziców na realizację inwestycji dotyczyła budowy budynku mieszkalnego, a nie dużego budynku usługowego. Ponadto według odwołującej się planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia. Zarówno J. F. jak i M. F. podnieśli w odwołaniu, że istnieje rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem mapowym, w którym widnieje nie ujęty w decyzji parking. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2003 r. uchyliło decyzję Wójta w części dotyczącej terminu ważności i ustaliło ten termin do dnia [...] 2004, jednocześnie utrzymując decyzję w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Według organu odwoławczego bezpodstawny jest zarzut rozbieżności między treścią decyzji a jej załącznikiem mapowym. Organ l instancji bowiem, uwzględniając zastrzeżenia stron, odstąpił od ustalenia warunków zabudowy dla parkingu na wymienionych działkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jako nieuzasadnione obawy w kwestii zachowania wymaganych przepisami odległości projektowanego budynku handlowo -mieszkalnego od granicy działki, ze względu na to, że stosowny warunek w tej kwestii zawiera już decyzja wójta z dnia [....] 2003r., a ponadto obowiązek zachowania stosownych odległości będzie egzekwowany w toku sporządzania projektu budowlanego. W końcu organ w uzasadnieniu podniósł, że bezpodstawne są obawy odwołujących się co do nadmiernej uciążliwości planowanego budynku. Tej wielkości sklep (powierzchnia użytk. 210 m2) nie jest zaliczony do żadnej kategorii obiektów mogących znacząco wpływać na środowisko i nie wymaga raportu o oddziaływaniu na środowisko. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa postanowiło zreformować decyzję Wójta Gminy Łącko w części odnoszącej się do terminu ważności, który bezpodstawnie upływał z dniem utraty ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu odwoławczego przepis art. 42 ust. 1 pkt 7 kpa określa jedynie obowiązek ustalenia daty ważności decyzji, bez związku z utratą ważności planu miejscowego. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2003 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wnieśli J. i M. F. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji, zarzucając organom naruszenie prawa. W skardze J. i M. F. podnieśli kwestię rozbieżności między treścią decyzji a jej załącznikiem mapowym, która to niezgodność dotyczy odległości projektowanego budynku usługowo - mieszkalnego od budynku sąsiedniego, wynoszącej według skarżących 2 m oraz kwestii parkingu, którego budowa jest wykluczona w treści decyzji, jednocześnie widniejąc na załączniku mapowym. Ponadto według skarżących organy dopuściły się obejścia prawa, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podstawową funkcją terenu jest mieszkalnictwo, zaś usługi są jedynie funkcja dopuszczalną. Skarżona decyzja powoduje, że funkcją podstawową - ze względu na rozmiary planowanego obiektu -staną się usługi handlu i gastronomii. Skarżący powtórzyli również podnoszoną w odwołaniu kwestię uciążliwości dla otoczenia oraz naruszenie ich prawa do spokojnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie. W kwestii niezgodności pomiędzy częścią tekstową decyzji a jej załącznikiem mapowym, Kolegium stwierdziło, że w związku ze sprzeciwem M. i Z. F. parking nie został ostatecznie zaakceptowany w decyzji, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu. Z rozstrzygnięciem takim zgodził się wnioskodawca- nie odwołując się od decyzji nr [...]. Zdaniem organu rezygnacja z planowanego pierwotnie parkingu była możliwa i uzasadniona, gdyż bezpośrednio przed projektowanym budynkiem znajduje się parking przyuliczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. również wyjaśniło, że pomimo zawarcia w decyzji informacji, że jej integralną częścią jest mapa, to zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym załącznik ten jest ważny jedynie w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji. W pozostałym zakresie, zawarte w załączniku dane nie są wiążące, te kwestie bowiem będą przedmiotem projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki, które podlegają regulacjom zawartym w decyzji i w przepisach szczególnych. Odnosząc się do zarzutu obejścia prawa przez lokalizację obiektu objętego decyzją przy istniejącym już obiekcie usługowym-Kolegium stwierdziło, że ustalenia planu miejscowego rzeczywiście stanowiły o "dopuszczeniu działalności handlowo -usługowej" na terenie o podstawowej funkcji mieszkalnej, nie określając jednak żadnych proporcji obu funkcji. Jednakże biorąc pod uwagę lokalizację planowanej inwestycji -okolice rynku miasta oraz brak oddziaływania obiektu na środowisko należy odrzucić argumentację skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Z urzędu Sąd stwierdza, że oba organy orzekające w sprawie dopuściły się oczywistego naruszenia przepisów postępowania- art. 8,9 ,106 i art. 107 § 3 kpa. W toku kontroli sądowej postępowania administracyjnego stwierdzono uchybienia formalne decyzji organu I instancji z dnia [...] 2003 r. nr[...]. Z treści przedmiotowej decyzji (jej sentencji) wynika, iż organ I instancji odstąpił od ustalenia warunków dla wnioskowanej inwestycji w zakresie budowy parkingu. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia wprost wskazano, iż odstępuje się od ustalenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Sformułowanie powyższe nie jest ścisłe, bowiem powstają wątpliwości interpretacyjne odnośnie pozostałych, niż samochody osobowe pojazdów. Z powyższego a contrario można wnioskować, że organ I instancji nie odstąpił od ustalenia miejsc postojowych dla np. samochodów ciężarowych, autobusów. Organ administracyjny powinien unikać wieloznacznych sformułowań, budzących wątpliwości interpretacyjne. Takie ogólnikowe sformułowania zamieszczone w uzasadnieniu decyzji stanowią naruszenie art. 8 kpa, art. 9 kpa. Następnie należy wskazać, iż załącznik graficzny do decyzji w.z. i z.t. (mapa sytuacyjno – wysokościowa do celów projektowych), stanowiący jej integralną część pozostaje w rozbieżności z ustaleniami zawartymi w treści tej decyzji. W przedmiotowym załączniku w punkcie 2 legendy mapy zaznaczono miejsce na parking w obszarze budynku do rozbiórki (I etap), chociaż z w/w decyzji podano, iż odstąpiono od ustaleń w zakresie parkingu. Należy mieć na uwadze, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część. Jeśli zatem treści decyzji nie tylko nie koresponduje z treścią załącznika, ale wyklucza się z nim, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 kpa. Mają rację skarżący, którzy wyrażają obawę, iż taki brak spójności i staranności organu administracyjnego może mieć negatywne konsekwencje na etapie opracowania przez inwestora pozwolenia na budowę. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania w niniejszej decyzji obejmuje teren włączony w obręb pośredniej strefy konserwatorskiej, zatem konieczne jest uzgodnienie dokumentacji projektowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – art. 106 kpa. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 k.p.a. jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów. Jego treść mieć będzie niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia w takiej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 4 kpa). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami kpa. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ orzekający winien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 i 10 kpa). Organ naruszył § 2 artykułu 106 nie powiadamiając stron postępowania o zwróceniu się do innego organu –Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W toku kontroli sądowej stwierdzono również, iż przedmiotem postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2003 r. był inny projekt decyzji, a dokładnie załącznik do niej, niż ten, który stał się ostatecznym załącznikiem do decyzji (mapa sytuacyjno – wysokościowa do celów projektowych). W przedmiotowym załączniku w pkt 2 brak było adnotacji o miejscach parkingowych. Te mankamenty decyzji pierwszej instancji, zdaniem Sądu mogły być naprawione (uzupełnione, wyjaśnione) w postępowaniu odwoławczym, tak się jednak nie stało. Postępowanie odwoławcze, co wynika z brzmienia przepisu art. 138 kpa, powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to pod względem legalności, jak i celowości (wyrok NSA z 24.06.1998 r. ONSA z 1999 r. Nr 3, poz. 85). Powyżej omówione wady decyzji pierwszej instancji zaliczyć należy do wad istotnych, a więc takich, których nie da się usunąć w oparciu o przepisy art. 111-113 kpa. Wskazane wyżej uchybienia pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 8,9, 106 i 107 kpa, a decyzja drugiej instancji również z naruszeniem art. 138 kpa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygniecie organu i instancji naruszył przepisy postępowania w sposób istotny, jaki mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 par. 1ust. 1 pkt. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.