II SA/Kr 428/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wezwania do rozebrania urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. D. 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Starosta Powiatowy w G. poinformował T. D., że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt. 2 i pkt 3 oraz art. 9, ust. 1 pkt 19 litera a, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) zabudowa na cieku wodnym, którą T. D. wykonała w roku 1975 wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zabudowa ta jest wykonana z kolektorów krytych 0 800. Ponieważ strona nie uzyskała takiego dokumentu dopuściła się wykroczenia i podlega przepisom karnym art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Mając na uwadze powyższe Starosta Powiatowy w G. wezwał T. D. do rozebrania przedmiotowej budowli i doprowadzenia cieku wodnego i terenu do stanu pierwotnego ustalając termin wykonania w/w prac do dnia 15 grudnia 2004 r. W dniu [...] 2004 r. odwołanie wniosła T. D. Odwołująca działając na podstawie art. 127 § 1 kpa zarzuciła Staroście Powiatowemu w G. naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 107 § 1 k.p.a. polegające na nie oznaczeniu pisma z dnia [...] 2004 r. jako "decyzja administracyjna", braku wymaganych prawem dla decyzji administracyjnej elementów jej treści oraz braku zawarcia w przedmiotowej decyzji pouczenia o prawie wniesienia odwołania, naruszenie art. 19 kpa polegające na wydaniu decyzji w sprawie nie należącej do właściwości starosty; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu, iż skarżąca dokonała w 1975 r. zabudowy cieku wodnego, naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego naruszenia art. 10 § 1 kpa i art. 81 kpa polegające na pozbawieniu skarżącej jako strony postępowania prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art.138 § 2 kpa w związku z art. 64 ust 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) Wojewoda uchylił zaskarżone pismo mające znamiona decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda analizując akta sprawy stwierdził, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. pismem z dnia [...] 2004 r., znak[...], na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 5 Prawa wodnego (po przeprowadzonej kontroli - na wniosek J. N.) zwrócił się do Starosty G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki odcinków rurociągu 0 800 wykonanych przez T. D. w korycie potoku, na terenie posesji nr [...] w S., po roku 1974. Pismem z dnia [...] 2004 r., Starosta G. wszczął w w/w sprawie postępowanie administracyjne. Zawiadomieniem z dnia [...] 2004 r. wszystkie strony postępowania (również T. D.) zostały poinformowane o przeprowadzeniu w dniu [...] 2004 r. wizji lokalnej, połączonej z rozprawą administracyjną, w związku z toczącym się postępowaniem. Protokół kontroli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nr [...] z dnia [...] 2004 r. (dołączony przez RZGW do wniosku), został odczytany podczas rozprawy i potraktowany jako załącznik do protokołu spisanego w dniu [...] 2004 r. Zgodnie z oświadczeniem T. D. (zawartym w protokole kontroli) istniejąca zabudowa na cieku została wykonana w większości przez jej ojca w latach 1962-1964, a pozostała część zabudowy w latach: 1996 i 2001. Podczas rozprawy T. D. i B. D. nie wnieśli zastrzeżeń do protokołu RZGW w K., wnioskowali natomiast o pozostawienie istniejącej zabudowy w stanie nienaruszonym, z uwagi na brak możliwości finansowych do odtworzenia koryta cieku wodnego oraz z uwagi na możliwość dzięki tej zabudowie swobodnego dojazdu do działki. A. i T. N. wnioskowali o przywrócenie cieku wodnego do stanu sprzed zabudowy. Organ II instancji po wnikliwej analizie przedłożonych materiałów stwierdził, że istotnie organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, jak również na rozbiórkę jest Starosta, stosownie do przepisu art. 140 Prawa wodnego. Stosownie do przepisu art. 5 § 1 ust. 2 oraz art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest on również właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie żądania wykonania obowiązku rozebrania urządzenia, wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. W związku z tym, iż obowiązek rozebrania urządzenia wodnego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego - wynika wprost z art. 64 ust. 5 Prawa wodnego, brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Organ l instancji prawidłowo zakończył prowadzone postępowanie pismem, lecz w piśmie tym powinien powołać art. 64 ust. 5 stanowiący podstawę do poinformowania strony, że zobowiązana jest do rozebrania na własny koszt urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Błędem oraz powodem uznania, iż przedmiotowe pismo ma znamiona decyzji było narzucenie terminu wykonania tych prac. Starosta winien pouczyć Stronę, że jeżeli nie zrealizuje tego obowiązku, to zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne oraz że Strona musi dopełnić wszystkich niezbędnych, a związanych z tym formalności prawnych (wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Zarzut odwołującej się dot. naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. organ odwoławczy uznał za bezzasadny. Jak wynika z akt sprawy organ l instancji zapewnił skarżącej czynny udział w toczącym się postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] 2005 r. wniosła T. D. Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie art. 104 § 1 i § 2 kpa polegające na uznaniu, iż obowiązek rozbiórki zabudowy cieku wodnego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, naruszenie art. 19 kpa polegające na wydaniu decyzji w sprawie nie należącej do właściwości Starosty, naruszenie przepisu postępowania art. 7 i 77 kpa polegające na wydaniu decyzji pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 64 ust. 5 ustawy Prawo wodne polegające na uznaniu, iż obowiązek rozebrania urządzenia wodnoprawnego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego wynika wprost z powołanego przepisu prawa i brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda podał, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych jak i do rozbiórki tych urządzeń właściwy jest Starosta co wynika z treści art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 § 1 ust. 2 oraz art. 20 § 1 pkt. 2 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, póz. 968) Starosta jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie żądania wykonania obowiązku rozebrania urządzenia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że obowiązek rozebrania urządzenia wodnego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego wynika wprost z art. 64 ust. 5 ustawy Prawo wodne brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Również zarzut obrazy art. 7 i 77 kpa zdaniem Wojewody jest nieuprawniony. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć materiał dowodowy. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie (wobec nieposiadania przez skarżącą dokumentów dotyczących zabudowy cieku wodnego bez nazwy będącego lewobrzeżnym dopływem potoku [...] w km 6+250 w S.) zostały dokonane na podstawie protokołu kontroli cieku wodnego przeprowadzonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., oświadczeń skarżącej T. D., J. N., A. N., T. N., wizji lokalnej z udziałem stron przeprowadzonej w dniu [...] 2004 r. W toku postępowania skarżąca brała czynny udział i nie zgłaszała wniosków dowodowych. Podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 77 kpa, skarżąca nie wskazała jakich jej zdaniem dowodów nie przeprowadził organ I instancji. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi w toku toczącego się postępowania nie stanowi w ocenie organu odwoławczego podstawy do uznania, że rozpoznając sprawę naruszono art. 7 i 77 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art.135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów postępowania. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności lub też wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona . W myśl art.1 pkt 1 k.p.a. – kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej – art. 104 § 1 k.p.a. Stosownie do § 2 art.104 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. "Decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub o określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanie stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji)" – B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnych, Wrocław, 1986, s.22-23. W niniejszej sprawie Starosta Powiatowy w G. wystosował pismo dnia [...] 2004r., nr [...] do T. D. W piśmie tym Starosta Powiatowy w G. poinformował skarżącą T. D. , że dopuściła się wykroczenia i podlega przepisom karnym z art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 18.07. 2001r. Prawo wodne . Obowiązek rozebrania urządzenia wodnego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego wynika wprost z art. 64. ust.5 cytowanej ustawy Prawo wodne. Pismu temu nie można więc przypisać waloru decyzji administracyjnej albowiem w istocie rzeczy stanowi ono informację o zamiarze i możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W związku z tym pismo to , nie będące decyzją , nie mogło stanowić podstawy do wniesienia od niego odwołania przez T. D. W myśl art.127 § 1 k.p.a.od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. Wojewoda, jako organ odwoławczy , rozpatrując ponownie sprawę, wydał decyzję dnia [...] 2005r. w której "uchylił w całości zaskarżone pismo mające znamiona decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia" . Decyzję tę wydał na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części . Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Biorąc pod uwagę postępowanie przeprowadzone przed organem odwoławczym organ ten naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a., gdyż brak było podstaw do traktowania przedmiotowego pisma jako decyzji, a w konsekwencji do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należało więc stosownie do brzmienia art.138 § 1 pkt.3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż postępowanie kontrolne było w tej sytuacji bezprzedmiotowe . Stosownie do art.145 § 1 pkt. 1 "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchylił decyzję w całości, gdyż stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt I sentencji wyroku wydano na podstawie cytowanego wyżej przepisu ustawy. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.