II SA/Kr 429/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie WSA : Renata Czeluśniak Aldona Gąsecka- Duda / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. P. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...].09.2001r. [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta W. na podstawie art. 39 ust. 1-2, art.40 ust. 1 i 3, art. 42 ust.1-2 i 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz.415) oraz art.104 i art. 107 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. C. z dnia [...].08.2001r., zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wolbrom zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Wolbrom nr XVIII)122)92 z dnia 30.06.1992r. ( ogłoszonej w Dz.Urz. Woj. Katowickiego nr 1 z dnia 20.01.1993r. ) ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zewnętrznych przyłączy sieciowych na działkach nr [...] i nr [...] w W. przy ul. F., podane szczegółowo w punktach 1-7. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowe warunki zostały określone z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wolbrom oraz zapisów szczegółowego planu dla południowej części miasta, jak również ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie wymaga wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z uwagi na rodzaj użytku "B)R VI" , natomiast lokalizacja w północnej części działki stanowiącej użytek S)R VI wymaga tego wyłączenia. Lokalizacja budynku mieszkalnego w istniejącej linii zabudowy ul. F. przesądzona została ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta, który w podstawowych zasadach pozostaje zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego powołanym w osnowie decyzji. Przedmiotowy obiekt nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (rozporządzenie MOŚr.ZNiL z dnia 14.07.1998r. – Dz. U. Nr 93, poz.589), co skutkowało odstąpieniem od prowadzenia postępowania w oparciu o ustawę z dnia 9.11.2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ). W dalszej części decyzji zawarto szereg pouczeń - w tym dotyczących ważności decyzji do dnia [...].12.2001r., dostępności załącznika graficznego i pisemnego do decyzji do wglądu w siedzibie organu, o sposobie wniesienia odwołania, przy czym jak załączniki do decyzji w myśl zawartych w niej wskazań stanowiły : mapa do celów projektowych w skali 1 : 500, wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wolbrom, wyrys z planu szczegółowego, wypisy z rejestru gruntów. Stosownie do danych wynikających z rozdzielnika zawartego w decyzji przesłano ją wnioskodawcy oraz do wiadomości Wydziałowi Geodezji, M. Ż., G. Ż., M. P. i P. P.. W aktach sprawy brak dowodu doręczenie B. C. i Wydziałowi Geodezji tego orzeczenia, zaś pozostałe wskazują iż korespondencję dla podmiotów zamieszkałych pod tym samym adresem stanowiła jedna przesyłka. Powołane wyżej załączniki do decyzji podobnie jak samo orzeczenie dostępne są w aktach sprawy. Wypisy z rejestru gruntów dotyczą działek : nr [...] - figurującej jako współwłasność B. C. i L. C., nr [...] - figurującej jako współwłasność M. Ż. i G. Ż., nr [...] - figurującej jako współwłasność M. P. i P. P.. Materiał zgromadzony przed jego wydaniem stanowią nadto : wniosek B. C. z dnia [...].08.2001r., opis i mapa wraz wypisem z rejestru gruntów dla działki nr [...] zaznaczoną w kolorem zielonym, zawiadomienie z dnia [...].08.2001r.o wszczęciu postępowania wraz z wezwaniem do zapoznania się ze sprawą i dokumentami skierowane do M. i G. Ż., M. i P. P. - wraz dowodami doręczenia, wydane wnioskodawcy przez B. Zakład Elektroenergetyczny S.A. Terenowy Zakład Dystrybucji Energii Elektrycznej "S." w T. wstępne warunki przyłączenia urządzeń i instalacji dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. na działce nr [...] przy ul F., dwa dodatkowe egzemplarze jednostkowej mapy dla celów projektowych bez adnotacji oznaczających je jako załączniki do decyzji , kserokopia kart Dz. Urz. Wojew. Katowickiego zawierająca uchwałę Nr XVIII)122)92 Rady Miejskiej w Wolbromiu bez załączników, karta 41 tekstu planu, a także oświadczenia z dnia [...].08.2001r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i nr [...] złożone odrębnie przez P. P. oraz E. Ż. działającego w myśl treści oświadczenia z upoważnienia M. Ż. i G. Ż.. Decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...].09.2001r. [...] Nr [...] została zaskarżona przez P. P., który występując jako właściciel nieruchomości sąsiadującej, stanowiącej działkę nr [...], w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskazywał na dowolność dokonanej przez organ pierwszej instancji interpretacji zapisów ustalonych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wolbrom zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Wolbrom nr XVIII)122)92 z dnia 30.06.1992r. przez dopuszczenie jako bezwzględnie obowiązujących ustaleń planu szczegółowego osiedla P., nie zatwierdzonego przez Radę Miejską w Wolbromiu i nie ogłoszonego w dzienniku urzędowym. Skarżący podnosił, iż zgodnie z punktem 3.2. przedmiotowej decyzji w planie szczegółowym teren inwestycji jest przeznaczony pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności bez określenia, iż dopuszcza się realizację zabudowy bliźniaczej, czy też szeregowej, a taką zabudowę dopuszcza podobno rysunek planu , który nie będąc zatwierdzony nie przeszedł odpowiedniego postępowania formalno-prawnego, zapewniającego w fazie tworzenia wgląd zainteresowanych oraz zgłaszanie ewentualnych uwag. P. P. podnosił, iż nie wyraża zgody na sugestię organu wydającego decyzję dotyczącą zbadania jakości i głębokości posadowienia ław fundamentowych oraz stanu technicznego ścian jego budynku, jak również iż B. C. wykonując na swojej działce prace rozbiórkowe i niwelacyjne naruszył konstrukcję budynku skarżącego, co skutkowało zarysowaniem ściany wschodniej, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest w toku, zaś zlokalizowanie projektowanej inwestycji w bezpośredniej bliskości jego budynku może spowodować dalsze nieodwracalne skutki. Decyzją z dnia 28.12.2001r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...].09.2001r. [...], działając na podstawie art. 39 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz.415 z późn zm.) oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w punkcie I. - uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin jej ważności na dzień [...].12.2001r. i w tym zakresie orzekło, iż decyzja jest ważna do dnia [...].12.2003r. oraz w punkcie II. – w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia, wydanego z uwzględnieniem treści odwołania oraz materiału zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wskazano na treść art. 43 i art. 46 a ust. 1 ustawy, jak również poddano rozważaniom zgodność inwestycji planowanej przez wnioskodawcę z przepisami prawa w tym mającego charakter prawa miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wolbrom zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Wolbrom nr XVIII)122)92 z dnia 30.06.1992r. - uznając zarzut dowolności zaskarżonej decyzji za bezzasadny. Wskazano w tym zakresie, iż planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolem "11 MN" , będącym obszarem przewidzianym dla adaptacji zabudowy jednorodzinnej osiedla Południe, na którym stosownie do zapisów planu ogólnego wszelkie prace inwestycyjne muszą być realizowane zgodnie z planem szczegółowym tego osiedla, a zapisy planu ogólnego przewidują dla tego obszaru realizację obiektów i zespołów usługowych związanych z podstawową funkcją terenu. W tekście powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu zatwierdzającej plan ogólny, w §1 jednoznacznie określono, że dla terenów mieszczących się w granicach administracyjnych miasta Wolbrom tzn. Osiedla Łukasińskiego II oraz południowej części miasta, będzie obowiązywał w dalszym ciągu miejscowy plan szczegółowy dla osiedla Łukasińskiego w skali 1 : 1000 oraz miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta w skali 1 : 1000, którego moc wiążąca wynika nadto z akceptacji dokonanej w trybie art. 183 ustawy z dnia 20.07.1983r. - systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. W planie szczegółowym teren, na którym planowana jest inwestycja oznaczony jest symbolem "MN", który przeznacza ten obszar dla terenów mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, dodatkowo dopuszczalna jest adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością jej rozbudowy, wymiany kubatury i realizacja nowej poza nieprzekraczalną linię zabudowy do drogi 68 Zo 1)2. Ponadto plan szczegółowy przewiduje lokalizację budynków na działkach nr [...] i nr [...] w granicy jako budynków bliźniaczych. Odnosząc się dalej do treści odwołania w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nawiązano do art. 5 przepisów prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wskazano na zamieszczenie w pkt 6 orzeczenia rozstrzygnięcia zmierzającego do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, eksponując nadto §12 ust. 8 rozporządzenia. Wyjaśniono także, iż skoro plan szczegółowy przewiduje możliwość lokalizacji budynków na działkach nr [...] i nr [...] jako budynków bliźniaczych, to należy przyjąć iż w takim zakresie właściciel nieruchomości sąsiedniej zgodnie z art. 33 ustawy ograniczony jest w wyłącznym korzystaniu z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, co pozostaje w zgodzie z art. 140 kc. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaznaczono, iż zawarte w kwestionowanej decyzji sugestie organu pierwszej instancji odnośnie konieczności zbadania jakości i głębokości posadowienia ław fundamentowych oraz stwierdzenia stanu technicznego ścian zewnętrznych budynku P. P. nie należą do przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, winny być traktowane jako postulaty, a przedmiotowe kwestie będą podlegały wnikliwej ocenie na etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Podstawą zmiany określonego w decyzji organu pierwszej instancji terminu jej ważności było uwzględnienie momentu wydania orzeczenia przez organ drugiej instancji oraz okoliczność, iż jego zachowanie czyniłoby iluzoryczną możliwość inwestora skorzystania z nabytych uprawnień, przy czym podniesiono iż określenie tego terminu winno się znaleźć w części orzekającej decyzji, a nie w pouczeniu. Decyzja organu drugiej instancji doręczona analogicznie jak poprzednia oraz dodatkowo Burmistrzowi Miasta W. zawierająca pouczenie o sposobie wniesienia skargi została zaskarżona przez P. P. i M. P., którym odpis tego orzeczenia doręczono w dniu [...].01.2002r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z daty [...].02.2002r., nadanej w urzędzie pocztowym w dniu [...].02.2002r. P. P. i M. P. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28.12.2001r. [...]. Uzasadniając powyższe podnosili, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki jest kolejną w tej sprawie, przy czym pierwsza decyzja z dnia [...].02.2000r. znak [...] z datą ważności do [...].12.2000r. nie zawierała informacji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość zabudowy bliźniaczej, a zapis taki pojawił się dopiero obecnie, wskazując nadto na wątpliwości jakie budzi kserokopia rysunku planu co do możliwości zabudowy bliźniaczej oraz zwracając uwagę, iż pomimo udziału skarżących w postępowaniu administracyjnym nigdy nie udostępniono im rysunku planu, co stanowi naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. również na budzącą wątpliwości okoliczność, że tylko w jednym wypadku w planie przewidziano Skarżący wskazywali, że załącznikiem graficznym do decyzji z dnia [...].09.2001r. [...] jest zarówno mapa sytuacyjno-wysokościowa do celów projektowych w skali 1 : 550, jak i kserokopia rysunku planu, pierwsza z nich stanowi praktycznie projekt zagospodarowania działki nr [...], przesądza o lokalizacji obiektu, sama decyzja zawiera zbyt dużo szczegółów technicznych i formalnych - co jest wymagane dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, zaś umieszczenie w decyzji zapisów zbędnych narzucających rozwiązania lokalizacyjne i techniczne obiektu budowlanego na działce sąsiedniej narusza interes prawny skarżących winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o oddalenie skargi. Polemizując z zasadnością podnoszonych w niej zarzutów podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.s.a. ) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 tej ustawy ). Na tle przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, uwzględniają nadto treść wydanych w nim orzeczeń, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za zasadną wobec skuteczności części podnoszonych w niej zarzutów, jak również wystąpienia dalszych nie podnoszonych uchybień, mogących nie tylko mieć wpływ na wynik sprawy, ale także kwalifikowanych jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało za przedmiot ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz zewnętrznych przyłączy sieciowych na działkach nr [...] i nr [...] w W. przy ul F., z lokalizacją budynku w granicy działki. Powyższe wynika z treści wniosku, który dotknięty jest brakiem w zakresie wynikającego z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz.415 z późn zm.) wymogu danych charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wnioskodawca o uzupełnienie tych braków nie był wzywany w trybie i pod rygorem przewidzianym w art. 64 k.p.a. Organy obu instancji uznały za strony postępowania jedynie B. C. oraz osoby wskazane przez niego we wniosku jako sąsiedzi, nie podejmując wbrew obowiązkom wynikających z 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. czynności mających na celu wydanie rozstrzygnięcia z udziałem wszystkich podmiotów, których interesu prawnego dotyczy jego wynik. Do takich osób zaliczyć należy L. C. figurującą w dostępnym w aktach wypisie z ewidencji gruntów dotyczącym działki nr [...] jako jej współwłaścicielka oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych drugiej działki nr [...] wskazanej we wniosku jako teren inwestycji, jak również właścicieli lub użytkowników wieczystych działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] będącą terenem inwestycji. Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia [...].09.2001r. [...] budzi zastrzeżenie bowiem nie odpowiada wymogom określonym w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa negatywna uwaga dotyczy w szczególności zamieszczenia kwestionowanej w odwołaniu oraz poddanej krytyce w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji sugestii co do konieczności zbadania jakości i głębokości posadowienia ław fundamentowych oraz stwierdzenia stanu technicznego ścian zewnętrznych budynku w granicy na działce sąsiadującej, jako przekraczającego kognicję i przedmiot orzekania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które winno zostać wyeliminowane. Powyższe odnieść należy również do będącego przedmiotem skargi zamieszczenia w mapie projektowej, stanowiącej załącznik do decyzji wskazań odnoszących się do usytuowania budynku i przebiegu przyłączy, przy bezzasadności innych zarzutów dotyczących szczegółowości osnowy decyzji, która znajduje uzasadnienie w treści przepisów planu oraz innych przepisów szczególnych branych pod uwagę przy ustalaniu warunków, czy wstępnych uzgodnieniach. Za uchybienie należy uznać niepodanie w decyzji miejsca publikacji szczegółowego planu dla południowej części miasta, z którym w oryginale mają prawo zapoznać się strony postępowania. Wadliwym jest również uznanie za załączniki do decyzji : wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, wyrysu z planu szczegółowego i wypisy z rejestru gruntów. Taka ich kwalifikacja wynika wprost z treści orzeczenia, czego nie zmienia okoliczność, iż w przeciwieństwie do adnotacji zawartej na mapie w skali 1 : 500, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji nie podano na dokumentach stosownego oznaczenie, jakie powinny figurować na załącznikach do decyzji. Ponadto skoro integralną częścią decyzji organu pierwszej instancji były załączniki, a w szczególności mapa z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, to winny one wraz z orzeczeniem zostać doręczone stronom, nie zaś li tylko udostępnione do wglądu w siedzibie organu, a uchybienie w tym zakresie należy zakwalifikować jako wadliwość mająca wpływ na rozstrzygnięcie. W postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji występują dalsze uchybienia w zakresie zapewnienia podmiotom uznanym za strony możliwości czynnego udziału w sprawie przejawiające się w doręczaniu sprzecznie do zasad wynikających z art. 40 k.p.a jedną przesyłką korespondencji dla kilku podmiotów zamieszkałych pod tym samym adresem lub odstąpienia od żądania od E. Ż. pełnomocnictwa do działania za M. Ż. i G. Ż., bowiem sprawa niniejsza nie należy do kategorii spraw mniejszej wagi, o których mowa w art. 33 § 4 k.p.a. Wadliwą z analogicznych przyczyn jest decyzja organu drugiej instancji, która nadto w sposób niedopuszczalny została wydana przy zmienionym przedmiocie postępowania skoro jako taki - w przeciwieństwie do treści wniosku oraz rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji - określono ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą budowa budynku mieszkalnego oraz zewnętrznych przyłączy sieciowych na działce nr [...] położonej w W. przy ul. F., zaś w osnowie i uzasadnieniu decyzji pomija się działkę nr [...]. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności oraz treść art. 145 §1 pkt 1 a - c p.s.a., a także co do kosztów postępowania art. 200 p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym rzeczą organu administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie podjęcie czynności służących uzupełnieniu braków wniosku, ustaleniu właściwego kręgu stron postępowania, którym należy zapewnić czynny udział w sprawie oraz wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego ocenę zgodności projektowanej inwestycji z planem, spełniającego wszelkie wymogi formalne i merytoryczne decyzji.