II SA/Kr 429/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Malgorzata Brachel –Ziaja (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 grudnia 2010r., Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nakazał R. S. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działce nr "1" obr. [...], związanych z przebudową poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, prowadzonych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót ze szczególnym uwzględnieniem stropu pod przedmiotowym poddaszem. Dokumenty te winny zostać przedłożone w organie I instancji w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 77 i art. 123 k.p.a. W dniu 27 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] wydał decyzję Nr [...], znak: ROiK [...], którą nakazał R. S. - inwestorowi robót budowlanych prowadzonych w poddaszu nieużytkowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K., na działce nr "1" obr. [...], wykonanych bez decyzji pozwolenie na budowę z właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej doprowadzenie przedmiotowego poddasza do stanu poprzedniego poprzez wykonanie demontażu: 1) ścianek działowych, 2) sufitów z płyt kartonowo-gipsowych na profilach aluminiowych, 3) okien połaciowych, 4) podłóg wykończonych panelami lub płytkami ceramicznymi, 5) instalacji elektrycznej i wod-kan. w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 77 i art. 123 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego powołanym wyżej postanowieniem. Przedłożona przez niego 10 marca 2009 r. inwentaryzacja robót budowlanych nie spełnia wymogów określonych w postanowieniu, bowiem nie odnosi się jednoznacznie do wykonanych robót, nie wskazuje jakie konkretnie roboty zostały wykonane i w jakim zakresie, nie obejmuje również wykonanych wewnętrznych instalacji wod-kan i elektrycznych oraz okien połaciowych. Część opisowa odnosi się do budynku jako całości oraz do zagospodarowania działki, pomijając określenie faktycznie wykonanych robót. Od decyzji tej odwołał się R. S., podnosząc zarzut błędnego pouczenia co do środka zaskarżenia decyzji, bowiem pouczono o możliwości wniesienia zażalenia w terminie 14 dni, a nie odwołania. Ponadto jako podstawę prawną decyzji powołano art. 123 k.p.a., który dotyczy postanowień. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji przedłożono dokumenty pozwalające na pełnienie samodzielnych funkcji w budownictwie wyłącznie przez osobę sprawdzającą, a nie przez osobę sporządzającą dokumentację. Zdaniem skarżącego nie stanowi to wystarczającej podstawy do kwestionowania inwentaryzacji i uznania, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku. W dalszej części odwołania podniesiono, iż organ I instancji przyjął, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, nie rozważając, czy roboty nie podlegały pod tryb zgłoszeniowy. W ocenie skarżącego ustalenie tej okoliczności mogło mieć wpływ na treść obowiązków nałożonych na inwestora. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie ustalił też w sposób wyczerpujący, czy w dacie kontroli roboty budowlane były jeszcze kontynuowane, czy zostały już zakończone. Decyzją z dnia 27 grudnia 2010 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w to miejsce orzekł: "w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r.", a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Szczegółowo opisał wyniki kontroli robót budowlanych w dniu 11 grudnia 2009 r., a także powołał się na wskazane wyżej postanowienie PINB z 30 stycznia 2009 r. oraz decyzję z 27 marca 2009 r. Po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji organ odwoławczy doszedł do wniosku, że organ I instancji wydał skarżoną decyzję prawidłowo. Wykonane przez R. S. roboty, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów technicznych i użytkowych, prawidłowo zostały zakwalifikowane jako przebudowa. Przebudowa podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do ich wykonywania, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Jeśli przebudowa została dokonana bez pozwolenia, zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 powołanej ustawy, które regulują usuwanie skutków samowoli robót budowlanych innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie jest okolicznością bezsporną, że przebudowa została dokonana w ramach samowoli budowlanej. Mimo upływu zakreślonego terminu inwestor nie dostarczył określonej w postanowieniu ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych - przebudowy poddasza na cele mieszkalne (...) w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych i ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami sztuki budowlanej i wiedzą techniczną wraz z określeniem ich pływu na elementy konstrukcyjne ze szczególnym uwzględnieniem stropu pod przedmiotowym poddaszem, a przedłożona inwentaryzacja jest niepełna (nie uwzględnia wykonanych instalacji wod-kan i elektrycznej). Powyższego braku nie może zastąpić wyjaśnienie inwestora zawarte w piśmie z dnia 18 lutego 2009 r., w którym informuje, że "wykonane pomieszczenia w części strychowej poddasza nie pełnią funkcji mieszkalnych". Wnioski z prawidło sporządzonej ekspertyzy miały stanowić podstawę do wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane, tj. decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo też decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie wykonując w pełni obowiązku nałożonego postanowieniem, inwestor pozbawił się możliwości zalegalizowania wykonanych robót. Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego zasadności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (z dnia 30.01.2009 r.) organ odwoławczy zwrócił uwagę, że od tego postanowienia przysługiwało stronom prawo do złożenia zażalenia, które jednak - mimo pouczenia stron - nie wpłynęło. Przyjęcie, że roboty budowlane nie są zakończone uzasadniał stan ich zaawansowania robót stwierdzony podczas przeprowadzania kontroli w dniu 11.12.2008 r. oraz oświadczenia inwestora złożone wówczas do protokołu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ II instancji przyznał, że nieprawidłowo w podstawie prawnej decyzji powołano art. 77 k.p.a. i 123 k.p.a. (zamiast art.. 104 k.p.a.), a w treści pouczenia o środkach zaskarżenia użyto słowa "zażalenie" zamiast "odwołanie". Te oczywiste omyłki są wynikiem błędu przy formatowaniu wydruku stałych elementów orzeczenia i nie mają wpływu tak na prawidłowo przyjętą formę rozstrzygnięcia (decyzja), jak i na istotne elementy pouczenia o środku zaskarżenia tj. faktu, że przysługuje środek zaskarżenia, organ do którego należy skierować środek zaskarżenia i podany termin do jego wniesienia - 14 dni. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zmienił skarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a pozostałym zakresie utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. S., wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego treść art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wskazuje, iż nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego i może być orzekany jedynie wyjątkowo, tj. w sytuacji, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., OSK 782/04, Lex nr 194993). Skarżący zakwestionował ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, iż roboty wykonywane przez skarżącego, które doprowadziły do zmiany parametrów technicznych i użytkowych poddasza stanowią przebudowę, która podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji działania skarżącego można zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Zdaniem skarżącego jego działanie nie może zostać uznane samowolę budowlaną ze względu na decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta K. nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ rozstrzygający sprawę warunków zabudowy ocenił, że zmiany dokonywane wewnątrz obiektu nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu jak również nie powodują zmiany jego formy architektonicznej i tym samym nie istnieje obowiązek ustalenia warunków zabudowy. W kontekście powyższego należy uznać iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie ma racji bytu, skoro decyzją innego organu uznano, iż nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie jeżeli nie zmieniają jego formy architektonicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowo zakwalifikowano wykonane przez inwestora roboty jako przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego pod pojęciem robót budowlanych na potrzeby tej ustawy rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicję przebudowy podaje pkt 7a powołanego przepisu - jest to "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". W trakcie kontroli w dniu 11.12.2008 r. organ I instancji stwierdził "adaptację poddasza pierwotnie nieużytkowego na cele mieszkalne. Wykonano ścianki działowe, sufity (profile aluminiowe + karton - gips), wykonano 7 okien połaciowych, częściowo wykonana podłoga z paneli lub flizami, wykonana instalacja elektryczna i wod-kan". Roboty te niewątpliwie spowodowały zmianę parametrów użytkowych przedmiotowego budynku, a więc stanowiły jego przebudowę, a w konsekwencji ich rozpoczęcie wymagało ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporne jest, iż inwestor nigdy nie zwracał się do organu administracji architektoniczno - budowlanej w tej sprawie i wskazane wyżej roboty budowlane prowadzi bez pozwolenia. Prawidłowo również zastosowano w tej sytuacji tryb określony w art. 50 - 51 prawa budowlanego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy roboty budowlane nie były zakończone (na co wskazuje protokół kontroli z dokumentacja fotograficzną i złożone w trakcie kontroli oświadczenia inwestora), zatem zasadne było wstrzymanie tych robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego postanowieniem z 30 stycznia 2009 r. Zgodnie z ust. 3 art. 50 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W postanowieniu z 30 stycznia 2009 r. organ I instancji wykorzystał tę możliwość i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót. Sąd całkowicie podziela ocenę dokonaną przez organy nadzoru budowlanego, że dokumenty przedłożone przez inwestora 10 marca 2009 r. nie spełniały warunków określonych w postanowieniu, a tym samym nie można uznać, że nałożony obowiązek został wykonany. Zastrzeżenia wobec omawianych dokumentów zostały szczegółowo i jednoznacznie wyrażone w decyzji organu I instancji, a wśród nich najistotniejszym brakiem jest niekompletność dokumentacji. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nakazując doprowadzenie wykonanych robót do stanu poprzedniego. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie nie mogły wydać innej decyzji tj. opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 albo pkt 3. Pierwszy z tych przepisów miałby bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor przedłożyłby wymagane dokumenty, a z nich wynikałaby konieczność wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Drugi przepis może zaś mieć zastosowanie w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a więc w niniejszej sprawie w ogóle nie wchodzi w grę. Bezskuteczny upływ trzydziestodniowego terminu wyznaczonego inwestorowi na podstawie art. 50 ust. 3 prawa budowlanego obligował więc organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji w ten sposób inwestor sam się pozbawił możliwości legalizacji wykonanej samowoli. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, bowiem Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Zmiana sposobu użytkowania i przebudowa strychu na cele mieszkalne w bloku mieszkalnym wielorodzinnym na dz. nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K." należy wskazać, że nie może on odnieść skutku. Inne są bowiem przesłanki ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a inne do wydania pozwolenia na budowę (art. 28 i nst. prawa budowlanego). Fakt, iż dana inwestycja nie wymaga ustalenia warunków zabudowy nie oznacza bynajmniej, że jest również zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to również pośrednio z brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto prawo budowlane w sposób autonomiczny określa sposób postępowania w przypadku braku wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie odwołuje się w tym zakresie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tryb legalizacji samowoli budowlanej, określony w art. 50 -51 prawa budowlanego, nie odnosi się w żaden sposób do decyzji ustalających warunki zabudowy (w przeciwieństwie do trybu uregulowanego w art. 48 i 49b prawa budowlanego). Sposób zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma więc żadnego znaczenia dla postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów inwestora podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego (w odwołaniu) należy podkreślić, że tryb określony w art. 50 - 51 prawa budowlanego jest właściwy bez względu na to, czy wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia. Świadczy o tym treść art. 50 ust. 1 pkt 1, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że dla przedmiotowych robót budowlanych było wymagane pozwolenie na budowę. Nawet jednak, gdyby ustalenie to było błędne, okoliczność ta nie miałaby wpływu na zastosowanie trybu określonego w art. 50 prawa budowlanego. W szczególności nie można zgodzić się, że ustalenie tej okoliczności mogło mieć wpływ na treść obowiązków nałożonych na inwestora, bowiem ich zakres wynika wprost z treści art. 50 ust. 3. Skarżący w odwołaniu zauważył: "nasuwa się (...) pytanie czy art. 51 prawa budowlanego może być podstawą do żądania ocen technicznych czy też stanowi on jedynie podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". Takie "pytanie" pozostaje bez związku z niniejszą sprawą, bowiem organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej nie decyzją wydaną na podstawie art. 51, lecz postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 prawa budowlanego, który wyraźnie go do tego uprawnia. Inwestor został również w treści postanowienia (którego nie zaskarżył) pouczony, że termin 30-dniowy jest terminem ustawowym, co powoduje brak możliwości jego zmiany i po jego upływie zostanie wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. W sytuacji, gdy inwestor nałożonego obowiązku nie wykonał, należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, co też organ nadzoru budowlanego uczynił. Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).