II SA/Kr 429/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 16 marca 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał M. N. oraz K. N. rozbiórkę obiektu wzniesionego na działce nr [...] w Gminie B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek warsztatu samochodowego, który jest w pełni ukończony, a jego budowę rozpoczęto w sierpniu lub wrześniu 1996 r. PINB ustalił, że od września 2002 r. w budynku tym jest prowadzona działalność polegająca na naprawach samochodów. Inwestor oświadczył, że budynek ten wzniesiono na podstawie decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia 18 lipca 1996 r. Jednakże, zdaniem organu I instancji, ta decyzja dotyczyła pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat samochodowy, a więc nie mogła stanowić podstawy do przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. W ocenie PINB na działce nr [...] powstał zupełnie nowy obiekt w miejsce poprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Zdaniem organu I instancji inwestycja naruszała przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznana za nieważną decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r., natomiast obowiązujący w czasie budowy budynku ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. określał tereny, na których zlokalizowany jest obiekt, jako teren zieleni izolacyjnej - użytki rolne i zainwestowanie w strefie uciążliwości cmentarza. Dopuszczalna była adaptacja dotychczasowego użytkowania z ograniczeniem możliwości realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, a także lokalizacja funkcji uzupełniających (niekolizyjnych) w szczególności nieterenochłonnych usług elementarnych i podstawowych, niewielkich zespołów parkingowych i garaży w terenach istniejącego mieszkalnictwa, terenach zieleni. W ocenie PINB z decyzji SKO w [...] z dnia 17 kwietnia 2007 r. wynikało, że lokalizacja budynku warsztatu samochodowego w tym terenie pozostawała w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego ówcześnie planu miejscowego. Odnośnie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego PINB ustalił, że działka nr [...] znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem B.236.M3 (obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej). W terenie tym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa, zaś usługi dopuszczone są jedynie jako wydzielony lokal użytkowy w istniejącym budynku mieszkalnym i to przy spełnieniu określonych warunków. Dlatego PINB uznał, że budynek usługowy i wolnostojący narusza także ustalenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem konieczne było orzeczenie o jego rozbiórce. Odwołanie od decyzji PINB w O. wnieśli M. N. i K. N., którzy zarzucili dokonanie błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B.. Odwołujący się powołali się na ustalenia dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA Kr 1369/11 (wyrok z dnia 7 listopada 2011 r.). Zdaniem odwołujących się kwestionowany przez organ nadzoru budowlanego warsztat samochodowy znajduje się na obszarze, w którym miejscowy plan dopuszcza lokalizację usług. Ponadto, zdaniem odwołujących się, decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia 18 lipca 1996 r. stanowiła podstawę do wykonania prac budowlanych, ponieważ w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie został zatwierdzony projekt budowlany zawierający szczegółowe rozwiązania dotyczące planowanych robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w O. odstąpił od przeprowadzenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawa budowlanego, uznając, że lokalizacja przedmiotowego budynku jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, zdaniem WINB w K., nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., który w punkcie 2.1.3 lit "c", dotyczącym obszaru M3, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, określa zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez wskazanie nakazów, zakazów oraz kwestie dopuszczalnej zabudowy. Powołany przepis planu stanowi, że w tym obszarze dopuszczalna jest "lokalizacja usług poza budynkiem mieszkalnym, jako wydzielonego lokalu użytkowego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 30 % powierzchni użytkowej planowanego na działce budynku mieszkalnego lub nie zajmującego więcej niż 15 % powierzchni działki, a także parterowych budynków gospodarczych i garaży, pod warunkiem zachowania maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce – 50 % jej powierzchni." Organ odwoławczy stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska właściwego organu co do zgodności z planem realizacji warsztatu samochodowego powoduje wątpliwości co do twierdzeń organu I instancji w zakresie analizy załącznika graficznego oraz wykazywania, że funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa, natomiast usługi są dopuszczone jedynie jako wydzielony lokal użytkowy w istniejącym budynku mieszkalnym i to po spełnieniu określonych warunków. WINB podkreślił, że brak jest jakichkolwiek analiz, obliczeń czy argumentów przedstawionych przez organ I instancji wykazujących bezwzględne naruszenie planu. WINB uznał również za konieczne zbadanie zgodności przedmiotowego warsztatu z decyzją Burmistrza Gminy B. z 18 lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów. Ponadto wytknięto organowi I instancji oparcie się na oględzinach z 2002 r., których protokół nie jest wystarczający do stwierdzenia, czy rzeczywiście został zbudowany nowy obiekt budowlany. WINB wskazał również, że w materiale dowodowym brak jest informacji, czy decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania z dnia 18 lipca 1996 r. jest nadal w obrocie prawnym oraz zakwestionował prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. Dlatego w ocenie WINB materiał dowodowy sprawy wymagał uzupełnienia o istotne ustalenia faktyczne w terenie, co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję WINB w K. wniosła A. P.. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a w aktach administracyjnych znajdują się obszerne materiały dowodowe stwierdzające jednoznacznie, że wybudowany na działce nr [...] w B. obiekt powstał nielegalnie. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy warsztat jest zupełnie nowym budynkiem, wzniesionym na nowych fundamentach po całkowitym rozebraniu starego budynku. Skoro zaś inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, wzniesiony przez niego budynek stanowi samowolę budowlaną. Skarżąca zarzuciła, że obiekt narusza zarówno poprzednio obowiązujący jak i aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B.. Wskazała, że w załączniku nr 1 miejscowego planu (2.1.3 lit. "c") dopuszcza się lokalizowanie usług nieuciążliwych, np. handlu, administracji, kultury, oświaty itp. Zdaniem skarżącej do takich usług nie można zaliczyć warsztatu samochodowego. Ponadto skarżąca wskazała, że miejscowy plan (2.1.3 lit. "b" załącznika nr 1) zakazuje realizacji funkcji usługowych i przemysłowych, których oddziaływanie na środowisko wykracza poza granice terenu inwestycji. Zdaniem skarżącej wyklucza to realizację warsztatu samochodowego na tym obszarze. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. zwolnił skarżącą od wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W art. 4 Prawa budowlanego podkreślono, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Istotne ograniczenie prawa zabudowy stanowi treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei ta zasada doznaje wyjątków opisanych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że na wzniesienie budynku warsztatu samochodowego usytuowanego na działce nr [...] w Gminie B. przy ul. [...] wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z ustaleń faktycznych jednoznacznie bowiem wynika, że inwestor nie dokonał zmiany sposobu użytkowania dawniej istniejącego jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego, lecz w miejsce starego budynku zbudował nowy dwukondygnacyjny budynek warsztatu samochodowego o wymiarach 12,03 x 18,03 m i wysokości 6,25 m. W takiej sytuacji należało przyjąć, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, gdyż okolicznością niesporną w kontrolowanym postępowaniu było to, że inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił, że obiekt zbudowano w sierpniu lub wrześniu 1996 r., a więc po wejściu w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Dlatego zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie się do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że orzeczenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę musi być poprzedzone procedurą legalizacyjną, w ramach której organy dokonują oceny tego, czy dana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Pierwszym etapem procedury legalizacyjnej jest badanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma to, że kontroli ze strony Sądu podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji WINB w K., Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Nie została bowiem prawidłowo zbadana pierwsza z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, czyli zgodność przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). W toku postępowania ustalono bowiem, że samowolnie wzniesiony budynek warsztatu znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia 30 września 2008 r.) symbolem "M3". Załącznik nr 1 do tej uchwały dla tego obszaru rzeczywiście ustanawia zakaz realizacji funkcji usługowych i przemysłowych, których oddziaływanie na środowisko o poziomie przekraczającym określone przepisami odrębnymi poziomy dopuszczalne wykracza poza granice terenu, do którego inwestor przedsięwzięcia ma tytuł prawny. Błędnie jednak przyjął organ I instancji, że w obszarze M3 wykluczona jest lokalizacja wolnostojącego, czyli niepołączonego z budynkiem mieszkalnym, budynku usługowego. Z rozdziału II załącznika nr 1 do miejscowego planu Gminy B. wynika bowiem, że w obszarze M3 dopuszczalne jest lokalizowanie usług poza budynkiem mieszkalnym jako wydzielonego lokalu użytkowego pod warunkiem, że lokal usługowy nie zajmuje więcej niż 15 % całej powierzchni działki (rozdział II 2.1.3 lit. "c"). Trafnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy, stwierdzając, że organ I instancji w ogóle nie dokonywał ustaleń w tym zakresie, gdyż opierał się na błędnym założeniu, iż lokalizacja wolnostojącego budynku usługowego w obszarze M3 jest sprzeczna z miejscowym planem bez względu na stosunek powierzchni tego budynku do powierzchni całej działki. Zatem bardzo istotny dla ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej element stanu faktycznego nie został ustalony, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Dlatego Sąd uznał, że WINB w K. zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Błędnie natomiast organ odwoławczy nakazał badanie zgodności wybudowanego obiektu z decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia 18 lipca 1996 r. oraz ustalanie, czy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczności te nie mają bowiem znaczenia w sytuacji, gdy oczywistym jest, że zaistniała samowola budowlana, która podlega ocenie pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w ocenie Sądu ten błąd organu odwoławczego nie miał wpływu na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze dotyczyły legalności wybudowania przez inwestora przedmiotowego warsztatu. W świetle powyższych rozważań nie mogły one skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ okoliczność dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej była bezsporna. Jednakże przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego (art. 48) zobowiązują organy nadzoru budowlanego do podjęcia próby legalizacji samowoli budowlanej. Jak zaś wskazano wyżej, organ I instancji wadliwie odczytał treść obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. i dlatego zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Nie oznacza to, że kwestia legalizacji została w zaskarżonej decyzji przesądzona na korzyść inwestora. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oznacza jedynie konieczność uzupełniania zauważonych istotnych braków materiale dowodowym. Dopiero wtedy możliwe będzie prawidłowe orzeczenie w przedmiocie rozbiórki bądź legalizacji warsztatu samochodowego wzniesionego na działce nr [...] w B.. Skoro organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, to zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.