II SA/Kr 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przestrzegania wymagań ochrony środowiska skargę oddala. Zarządzeniem Pokontrolnym z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził wobec K. K., prowadzącego działalność gospodarczą K. K. Firma Handlowo Usługowa "[...]": 1. Stosowanie się do art. 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez zaprzestanie nielegalnego demontażu; termin realizacji: od zaraz z chwilą otrzymania zarządzeń; 2. Założenie i prowadzenie na bieżąco ewidencji odpadów; termin realizacji: od zaraz z chwilą otrzymania zarządzeń; 3. Sporządzenie i przedkładanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów oraz o sposobach gospodarowania tymi odpadami; termin realizacji: za dany rok kalendarzowy do dnia 15 marca następnego roku. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 16 marca 2018 r. Uzasadniając zarządzenie organ podał, że podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w firmie K. K. Firma Handlowo Usługowa "[...]" ul. [...], [...], w dniach od [...] października 2017 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalono, że na kontrolowanym terenie, na którym K. K. prowadzi działalność gospodarczą dokonywany jest przez K. K. nielegalny demontaż pojazdów. W dniu rozpoczęcia kontroli stwierdzono ślady demontażu pojazdów; znajdowały się odpady i części samochodowe, które pochodziły z demontażu pojazdów. Powyższe, wedle organu stanowi naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z dnia 20 stycznia 2005 r. (Dz. U z 2016 r., póz. 803 z p. zm.), który nakazuje, by demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji był prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu. Wskazał, że z ustaleń pokontrolnych wynika, że podmiot nie wykonuje obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. Powyższe stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 oraz w art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., póz. 1987 z p. zm.). Nie sporządzano i nie przedkładano Marszałkowi Województwa [...] zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach podmiot, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, tj. wytwórca obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów oraz prowadzący działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji, zobowiązany jest na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 2 do sporządzania rocznych sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy, marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów. Na powyższe zarządzenie pokontrolne K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego w sprawie; art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania zarządzenia, bowiem ustalenia kontrolne (protokół kontroli Nr [...] nie dają podstaw do określenia, że skarżący dokonuje lub dokonywał czynności z zakresu nielegalnego demontażu pojazdów oraz że winien on prowadzić na bieżąco ewidencję odpadów. Skarżąc nie dokonuje i nie dokonywał czynności w tym zakresie, a brak jest jakichkolwiek dowodów zebranych w postępowaniu kontrolnym o takich czynnościach; - art. 9 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych w sytuacji, gdy kontrolowany przebywał na zwolnieniu lekarskim i był pod wpływem silnych leków, wobec czego nie miał on dostatecznego rozeznania sytuacji oraz sporządzenie protokołu w sposób dowolny niezgodny z rzeczywistością poprzez dyktowanie kontrolowanemu będącemu pod wpływem silnych leków,(co kontrolowany zgłaszał kontrolującym) treści informacji zawartej w protokole z dnia [...].10.2017 r., a następnie przedstawienie tego dokumentu do podpisu kontrolowanemu; * art. 5 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący dokonuje nielegalnego demontażu pojazdów, podczas gdy skarżący nie dokonuje i nie dokonywał czynności w tym zakresie, a takie ustalenia dokonane w protokole pokontrolnym nie mają odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym; * art. 76 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący prowadzi działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami, wobec czego zobowiązany jest do sporządzania i przedkładania do Marszałka Województwa [...] zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi, jak i o instalacjach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, podczas gdy skarżący nie prowadzi działalności w tym zakresie, a takie ustalenia dokonane w protokole pokontrolnym nie mają odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zajmuje się sprzedażą używanych części samochodowych, tym samym normalnym jest, że na terenie, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą znajdują się elementy samochodowe, a wyinterpretowanie z tego faktu naruszeń ustawy o recyklingu jest zbyt daleko idące. Wedle skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie dysponuje żadnymi bezpośrednimi dowodami, które stwierdzałyby, że skarżący prowadzi działalność, polegającą na demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu. Organ nie wykazał, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej uznał posiadane przez skarżącego części samochodowe za odpady oraz że pochodzą one z nielegalnego demontażu. Wbrew twierdzeniom organu, jak podał skarżący, nie jest on wytwórcą odpadów, ani nie prowadzi działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, wobec czego nałożenie na niego obowiązku sporządzania i przedkładania Marszałkowi Województwa [...] zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów oraz o sposobach gospodarowania tymi odpadami jest nieuzasadnione. K. K. podał, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to jedynie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (wyrok z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 789/10). Brak poinformowania o wykonaniu nałożonych obowiązków został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Podał, że zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenie pokontrolne wydane zostało z powodu naruszeń opisanych w protokole kontroli z dnia [...] października 2017 r., który został podpisany przez K. K.. Ocenę prawidłowości zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy odnieść więc należy do ustaleń faktycznych, do których w zarządzeniu się odwołano. Wynika z nich, że w trakcie kontroli prowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. na terenie należącym do skarżącego stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w zakresie gospodarki odpadami, tj.: dokonywanie poza wyznaczoną stacją demontażu pojazdów; usuwania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia; wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu; prowadzenie odzysku odpadów o kodzie 16 01 04* bez wymaganego zezwolenia; niedopełnienie obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów; nieskładanie sprawozdań, o których mowa w art. 76 ustawy o odpadach -zbiorcze zestawienie o odpadach; przywóz odpadów w postaci wyeksploatowanych pojazdów samochodowych (kod 161 04*) bez wymaganego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Dodał, że przedmiotowy zakres czynności kontrolnych - w świetle ww. protokołu kontroli obejmował wizję lokalną terenu firmy, oględziny i sposób prowadzenia gospodarki odpadami powstałymi w firmie K. K. Firma Handlowa "[...]", w wyniku których to czynności ustalono stan faktyczny. Dlatego też zarzut zaniechania ustalenia stanu faktycznego jest bezzasadny. Organ podał nadto, że skarżący nie wykazał, że podczas podpisywania protokołu był w stanie wyłączającym świadome podejmowanie decyzji z uwagi na przyjmowanie leków. W toku kontroli skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu mogącego świadczyć o jego złym stanie zdrowia; skarżący udzielał odpowiedzi na zadawane mu pytania, a następnie podpisał protokół. Organ wyjaśnił, że w trakcie oględzin terenu stwierdzono ślady prowadzenia demontażu pojazdów, co zostało udokumentowane w postaci zdjęć oraz zapisane w protokole oględzin (załącznik nr 3 do protokołu kontroli). Ponadto w załączniku nr 4 do protokołu kontroli skarżący oświadczył, że znajdujące się na terenie posesji pojazdy zostały przywiezione z zagranicy z zamiarem pozyskania z nich części, a tym samym dokonania rozbiórki. Skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające przekazanie odpadów w postaci metali żelaznych do Zakładu Przerobu "[...]" w K. oraz odpadów katalizatorów do firmy [...] Sp. z o.o. w C.. Wobec tego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 76 ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przedmiotem skargi nie jest decyzja (postanowienie) administracyjne, lecz zarządzenia wydane w wyniku przeprowadzonej przez organ ochrony środowiska kontroli. W pierwszej więc kolejności rozważenia wymaga czy skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), w terminie określonym w art. 53 § 2 tej ustawy (np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/GI 126/09, LEX nr 550331, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, LEX nr 521839, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, LEX nr 506005). Zarządzenia, o których mowa, sporządzane są nie w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola zaś przeprowadzana jest w trybie przepisów ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2013.672) w zw. z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. p Inspekcji Ochrony Środowiska (DZ.U. 2013/686), a nie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzenia nie są decyzją administracyjną i nie ma do nich zastosowania przepis art. 107 kpa. W świetle powyższego zaprezentowane w skardze zarzuty dotyczące stosowania przepisów tego kodeksu i uchybień proceduralnych nawiązujących do przepisów tego kodeksu postępowania uznać należy za oczywiście chybione. To, że wzorcem dla kontroli zarządzeń nie mogą być regulacje kodeksowe nie oznacza, że treść i zakres zarządzeń nie muszą znaleźć podstawy prawnej i faktycznej oraz że sama kontrola nie powinna być przeprowadzona zgodnie z regulującymi ją przepisami. Zaskarżone zarządzenia zostały poddane sądowej kontroli w takim właśnie kontekście, także w ramach kompetencji wynikających z art. 134 § 1 ppsa. Wyniki tej kontroli także nie pozwalają na uwzględnienie skargi. W tym zakresie zaskarżonym zarządzeniem nie sposób bowiem zarzucić wady mogącej uzasadniać ich uchylenie. Tryb przeprowadzania kontroli przedsiębiorcy reguluje zasadniczo przepisy rozdziału 5 (art. 77 i nast.) ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej(DZ.U. 2017/2168). W zakresie nieuregulowanym tymi przepisami stosuje się przepisy ustaw szczególnych (art. 77 ust. 2). Także zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne ustawy (art. 77 ust. 3). Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska kontrolę wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska, zwani dalej "inspektorami". O przeprowadzeniu kontroli podmiot kontrolowany nie został zawiadomiony z wyprzedzeniem, a to stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, którego zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było w zupełności uzasadnione (w szczególności z uwagi na gospodarowanie odpadami niebezpiecznymi). Sama kontrola została przeprowadzona w obecności skarżącego (art. 80 ust. 1 w/w ustawy). W dokumentacji kontroli bark jest jakiejkolwiek wzmianki o niedyspozycji czy chorobie skarżącego, znajduje się natomiast własnoręcznie sporządzone przez skarżącego i podpisane oświadczenie. W tej sytuacji podnoszony dopiero w skardze zarzut o zdrowotnej niezdolności skarżącego do udziału w czynnościach i wyrażania woli, jako zupełnie gołosłowny, należy odrzucić. Podstawowym i zasadniczym wynikiem kontroli było ustalenie, że skarżący prowadzi, bez wymaganego pozwolenia, demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (DZ.U.2016/803) stacja demontażu - to zakład prowadzący przetwarzanie, w tym demontaż obejmujący następujące czynności: a)usunięcie z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów i substancji niebezpiecznych, w tym płynów, b)wymontowanie z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia i części nadających się do ponownego użycia, c)wymontowanie z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. Wyniki kontroli dawały pełną podstawę do przyjęcia, że właśnie te czynności wykonywane są przez skarżącego w jego zakładzie. W dokumentacji zgromadzono materiał, który potwierdza poczynione przez inspektorów ustalenia i oparte na nich wnioski. Fakt dokonywania demontażu znajduje odzwierciedlenie w licznym materiale fotograficznym (także na płycie CD), opisanych w protokole obserwacjach, a także oświadczeniu samego skarżącego, który, odnośnie dwóch zastanych na miejscu zdemontowanych samochodów wyjaśnił, że są to samochodowy sprowadzone z [...] bez silników, a pochodzące z nich części są sprzedawane, wykorzystywane do napraw lub oddawane na złom. Prawdą jest, że nie stwierdzono, aby czynności demontażu prowadzone były w momencie przybycia inspektorów. Zastany jednak przez inspektorów stan ( w tym magazyn części i jego zasób, wyposażenie "warsztatu" i jego otoczenie) nie mógł pozostawiać wątpliwości co do tego, że działalność skarżącego polega na demontażu pojazdów, a nie - jak obecnie twierdzi skarżący - na "sprzedaży używanych części zamiennych". Opisane i udokumentowane spostrzeżenia, przy uwzględnieniu ilości i rodzaju zgromadzonych w magazynie części, których pochodzenia skarżący nie udokumentował, prowadziły do jednoznacznego wniosku o rzeczywistym charakterze prowadzonej przez skarżącego działalności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji mogą prowadzić wyłącznie przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów i przedsiębiorcy prowadzący stacje demontażu, a demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu. Stosownie do art. 40 ust. 1 w/w ustawy pozwolenie zintegrowane lub inną decyzję w zakresie gospodarki odpadami wymaganą w związku z prowadzeniem stacji demontażu jest marszałek województwa. Skarżący taką decyzją nie dysponuje. Adekwatnie zatem do tych przepisów zarządzono zaprzestanie tak prowadzonej działalności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dz.u.2016.1987 t.j.) odpady - to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2014.1923) zostały zakwalifikowane do odpadów niebezpiecznych pod symbolem 16 01 04*. Gospodarowanie odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach -to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 pkt ust. 1 pkt 2). Z kolei odzysk - to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach). Nie ulega żadnych wątpliwości, że prowadząc opisaną wyżej działalność, skarżący faktycznie jest posiadaczem odpadów i nimi gospodaruje. Z taką działalnością ustawa o odpadach wiąże określone obowiązki ewidencyjne i sprawozdawcze: zgodnie z art. 66 posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów, a stosownie do art. 75 ust 1 i art. 76 ust. 1 wytwórca obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów oraz prowadzący działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami sporządza roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami i składa je w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy marszałkowi. Adekwatnie do tych przepisów sformułowano zarządzenie w punkcie 2 i 3. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało zgodnie z prawem, a skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.