II SA/Kr 43/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z listopada 2017 r. w przedmiocie włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego położonego w miejscowości O. G., os. [...] (dz. ewid. nr [...]) I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz A. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. złożył w dniu 19.12.2025r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., delegatura w N. T. wpisania (ujęcia) budynku - "budynek mieszkalny" położony os. [...] w miejscowości O. G. stanowiącego własność skarżącego do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków - która to czynność została dokonana w dniu 30 listopada 2017 r. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - w tym Skarżącego, a tym samym nienależyte i niekompletne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności powodów, dla których w/w budynek mieszkalny został uznany za zabytek i wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków - Organ lakonicznie wskazał, iż: Budynek mieszkalny powstał w / poł. XX w. w miejscowości O. G., nie wskazano przy tym formy ochrony (brak treści) podczas gdy zupełnie pominięto, że budynek w obecnej formie- powstał na podstawie decyzji o pozwolenie na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu z dnia 25 stycznia 1973 r., znak: L.BUA.IV- 601/244/72 [a więc o jego powstaniu możemy mówić dopiero w II połowie XX wieku), co więcej budynek ten został przebudowany na podstawie ostatecznej decyzji nr 230/19 .Starosty Nowotarskiego z dnia 5 marca 2019 r., znak: BA.6740.1.31.2019.PM w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas ww. robót budynek został zmodernizowany - stracił zupełnie pierwotny charakter, a mianowicie zmieniono stolarkę okienną, budynek ocieplono i położono elewację (brak drewnianego szalunku), wykonano nowe zdobienia drewniane wykonane na zlecenie przez lokalnego stolarza. - art. 6 k.p.a. w z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w-sprawie, a w szczególności brak ustalenia, czy wskazany budynek jest w istocie zabytkiem oraz pominięcie tak istotnego faktu, iż Wojewódzka Ewidencja Zabytków prawdopodobnie nie została przesłana w 2019 r. do Starostwa Powiatowego w N. T., skoro Starosta Nowotarski nie uwzględnił tego faktu przy wydaniu decyzji z dnia 5 marca 2019 r. znak: BA.6740.1.31.2019 PM, a uwzględnił m. in. że przedmiotowy budynek mieszkalny leży w graniach obszaru chronionego "Natura 2000" - O. G. [...] - art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2024, 1292, t.j.) - dalej u.o.z.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w/w budynek stanowi zabytek w świetle definicji zawartej w tym przepisie w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie zostały spełnione przesłanki uznania tego budynku za zabytek; do ewidencji winny być wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe i artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane – co w przedmiotowej sytuacji uczynił Organ, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami - co zostało kompletnie zaniechane, a Organ ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że: "Budynek mieszkalny powstał w I pot. XX w. w miejscowości O. G.. Skarżącym przesłano tylko kartę adresową zabytku pomimo, iż w Organ w swoim piśmie sugeruje, że przesyła kartę ewidencyjną na dodatek wskazująca, iż jest to obiekt wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków co jest sprzeczne z informacją Wójta Gminy O. D. z dnia 18 grudnia 2025 r. - § 14 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz.U. nr 113, poz. 661) poprzez niewłaściwe zastosowanie i założenie karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego dla budynku, którego zabytkowy charakter nie został w żaden sposób potwierdzony i włączenie tej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są ani wyczerpujące, ani prawdziwe ponadto Skarżącemu przesłano tylko kartę adresowa zabytku nieruchomego na dodatek sugerującą iż jest to obiekt wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyraził przekonanie, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. oraz § 10 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków opracował kartę ewidencyjną przedmiotowego obiektu i na mocy § 14 ust. 1 rozporządzenia dokonał włączenia tej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek jest obiektem nieruchomym, zgodnie z obowiązującymi na dzień włączenia karty ewidencyjnej obiektu do WEZ, przepisami dot. prowadzenia ewidencji zabytków, włączenie karty ewidencyjnej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymaga uzyskania zgody właściciela ani nawet nie istniał obowiązek informowania właściciela obiektu o podjętych czynnościach zmierzających do jego włączenia, ani też o samym jego włączeniu do ewidencji zabytków. Natomiast samo włączenie karty ewidencyjnej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie stanowiło rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 kwietnia 2018r. sygn.. akt II OSK 2596/17. Działania Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały prawidłowo podjęte, zgodnie z art. 3 u.o.z.o.z. zgodnie z pojęciem zabytku, stanowiącym iż jest to: "zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". Budynek podlega ochronie konserwatorskiej i należy bezwzględnie dążyć do jego zachowania w celu ochrony dziedzictwa kulturowego na terenie Gminy O. D.. Postępowanie zweryfikowało i ustaliło wszystkie fakty na potrzeby postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenie w listopadzie 2017r. karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku położonego w miejscowości O. G. przy os. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż włączenie karty adresowej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków w oparciu o przepisy u.o.z.o.z. jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 146 p.p.s.a.). Nadto wskazać należy, iż skarżący zachował termin do złożenia skargi – dowiedział się o czynności w dniu 11 grudnia 2025r. w dniu otrzymania pisma informacji od Konserwatora Zabytków, znak pisma: DNT- I.5133.24.2025.JH, której to okoliczności organ nie kwestionował. Następnie przechodząc do oceny zarzutów skargi, w ocenie sądu, zaskarżona czynność została podjęta wadliwie. W zakresie rozważań natury ogólnej wskazać należy, że przepis art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.o.z.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Natomiast sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa w/w rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 6619). Akt ten w § 10 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór. O ile skarżony organ w odpowiedzi na skargę argumentował kwestię spełniania przez sporny budynek cech zabytku, to ocenie Sądu podlega obecnie tylko zaskarżona czynność polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku położonego w miejscowości O. G. przy os. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W zaskarżonym trybie podjęcia tej czynności Sąd ocenia ją w pierwszej kolejności pod względem formalnym, a zatem czy została należycie przeprowadzona procedura włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do ewidencji w dniu dokonania tej czynności. W sytuacji naruszenia tych wymogów kwestia oceny czy sporny budynek stanowi zabytek w rozumieniu w/w ustawy jest bez znaczenia dla sprawy. Dlatego szczególnie istotna jest kwestia naruszenia prawa strony do ochrony jej interesu w prowadzonym postępowaniu. Należy bowiem wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.z ostał zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.). O ile powyższy wyrok dotyczył innego przepisu u.o.z.o.z. dotyczącego włączenia do gminnej ewidencji, to stwierdzić należy, iż pogląd w wyroku tym wyrażony jest na tyle uniwersalny, że odnosi się do tożsamych wartości i głównego celu jakim jest również przy wpisaniu zabytku do ewidencji wojewódzkiej ochrony zabytków – zapewnienie właścicielowi (skarżącemu) możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym, w tym możliwości zakwestionowania działań podejmowanych przez organ tj. pełnych i precyzyjnych kryteriach udziału strony w toczącym się postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie skarżony organ, dokonując czynności ujęcia spornego budynku w ewidencji wojewódzkiej, nie zapewnił czynnego udziału właściciela tego obiektu w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Właściciel nieruchomości nie tylko bowiem nie był odpowiednio powiadomiony o trwającym procesie poprzedzającym dokonane spornej czynności, ale też i później nie mógł de facto poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w ewidencji oraz polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu - w inny dopuszczalny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Ponadto w zakresie treści karty adresowej, choć została poprawnie wypełniona pod względem formalnym (k. 42) to jednak dalszego wyjaśnienia wymaga podstawowa kwestia czy sporny budynek stanowi zabytek. Rozbieżności dotyczą bowiem takich ewidentnych okoliczności jak wygląd co wynika z rożnych fotografii (por. k 42 i k. 28 oraz 30-32) oraz daty powstania. Karta adresowa wskazuje na I poł XX w. kiedy to załączone dokumenty przez skarżącego odnoszą się do II poł XX w. (por. k 23-24). Powyższe rozbieżności muszą być jednoznacznie wyjaśnione. Włączenie karty zabytku do ewidencji wojewódzkiej musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skoro organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter, powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2024r. sygn. I SA/Kr 1361/23). Zatem nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia tej nieruchomości do ewidencji zabytków należy wskazać, że w sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. z powodu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się wpis od skargi - 200 zł i koszty zastępstwa radcowskiego- 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U.2023.1935 t.j.) oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł.