II SA/Kr 432/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 20 lipca 2005 r. nr [...] działając na podstawie art. 93, art. 94 ust. 1, ust. 4, art. 97 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 2.1, § 3, § 5, § 7, § 10, § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził podział części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina Miasto [...] składającej się między innymi z działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – Starosty Powiatu [...] na podstawie księgi wieczystej Kw nr [...] w sposób następujący: działka nr [...] o powierzchni 0,0206 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0011 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 31 grudnia 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 61 a i art. 123 K.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami po rozpatrzeniu wniosku A. B. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji, gdyż nie jest i nie był stroną postępowania w sprawie zatwierdzonego tą decyzją podziału działki nr [...]. A. B. nie wykazał, że posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z regułą zawartą w art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis powinien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę, co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Postępowanie o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej w Z. zostało wszczęte na wniosek jej właściciela tj. Skarbu Państw – Starosty Powiatu [...]. Podmiot ten był zatem jedyną stroną w sprawie, brał czynny udział w postępowaniu i jemu, zgodnie z dyspozycją art. 28 K.p.a. w związku z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługiwało obecnie prawo inicjowania nadzwyczajnego postępowania w stosunku do wydanej ówcześnie decyzji zatwierdzającej podział wyżej wymienionej nieruchomości. A. B. nie udowodnił, że przysługuje mu do nieruchomości jakiekolwiek prawo rzeczowe, a zatem należy uznać, że nie może on skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca, dotyczące bezprawnego wywłaszczenia dokonanego w stosunku do nieruchomości oraz żądanie ich zwrotu w żaden sposób nie potwierdzają posiadania przez zainteresowanego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. A. B. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończone postanowieniem SKO w [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. Zarzucił, że jako prawny spadkobierca po ojcu Z. M. B. posiada interes prawny i obecnie wnosi o spadek po ojcu do Sądu Rejonowego w Z.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami o charakterze materialoprawnym tj. takich które powodują, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeprowadzone ponownie przez organ postępowanie potwierdziło, że wnioskodawca nie był stroną postępowania w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, jak i obecnie nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Postępowanie o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału działki nr [...] zostało wszczęte na wniosek jej właściciela tj. Skarbu Państwa – Starostę Powiatu [...] i podmiot ten brał czynny udział w postępowaniu. A. B. nie udowodnił, że przysługuje mu do nieruchomości objętej tą decyzją jakiekolwiek prawo rzeczowe, a zatem nie może on skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Podziału nieruchomości można co do zasady dokonać jedynie na wniosek podmiotu, który posiada tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi. Chodzi zatem o właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości mającej ulec podziałowi. Tylko zatem oni są stronami postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie wpływa bowiem co do zasady na prawa osób trzecich. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10). Od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. B.. Podniósł, że jego ziemie zostały zawłaszczone przez Skarb Państwa w 2005 r. niezgodnie z późniejszym postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. akt [...] oraz decyzją Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia 27 sierpnia 1979 r. o zwrocie zbędnej ziemi na drogę J.. Do obowiązków Burmistrza i Starosty należał zwrot zbędnej ziemi. Niebawem dojdzie do zwrotu zrabowanej ziemi i wtedy skarżący będzie stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wyjaśnił, że sprawa została rozpatrzona w oparciu o stan faktyczny znajdujący potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty. W niniejszej sprawie sąd rozpoznaje skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału działki, motywowanego tym, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu podziałowym. Pogląd ten jest wadliwy. Zgodnie z art. 61 a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Złożenie, zatem żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Gwoli wstępu należy wskazać, iż nie budzi wątpliwości sądu, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być nie tylko strony postępowania, w którym wydano decyzję, ale także inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze, bowiem zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nieważnościowym. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2012 r., II OSK 734/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 842/11). Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy w każdym przypadku do organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewystarczającym jest ustalenie przez właściwy organ, że żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego nie posiadał statusu strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie przesądza o braku legitymacji czynnej po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje właściwy organ, w ramach etapu wstępnego do zbadania kwestii formalnej w postaci wniesienia podania (żądania) przez legitymowany podmiot. Tym niemniej zaskarżona decyzja dotyczyła postępowania o podział nieruchomości będącej przedmiotem roszczeń o jej zwrot. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. i SA/Kr 1740/93 - od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich wydawanych w sprawie tej nieruchomości orzeczeń, gdyż toczące się postępowanie administracyjne w tych sprawach dotyczy oczywiście jego interesu prawnego /art. 28 Kpa/. Po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ orzekający w sprawie musi liczyć się z zasadami ustalonymi w rozdziale 2 Kpa, a w szczególności należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw o obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - /art. 9 Kpa/ oraz zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań /art. 10 Kpa/. Organy administracji obowiązane są tak prowadzić postępowanie, aby pogłębiać zaufanie obywateli do państwa /art. 8 Kpa. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2010 r. I SA/Wa 1795/09. Wprawdzie postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, jednakże decyzja o podziale stanowi zasadniczy element realizacji roszczeń byłych właścicieli w postępowaniu o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Pomiędzy obydwoma postępowaniami istnieje bezpośredni związek. Zdaniem Sądu wnioskodawcy w postępowaniu o zwrot nieruchomości mają interes prawny także w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że sprawa o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, ale jej wynik dotyczy dawnych właścicieli nieruchomości ubiegających się o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości w tym sensie, że stanowi niezbędny element tego postępowania. Wynik postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie może mieć wpływ na realizacje ich roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Inaczej rzecz ujmując, ich interes prawny wiąże się z dochodzeniem roszczeń o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a dnia 13 czerwca 2006 e. I SA/Wa 58/06). Zasada ta nie doznaje wyłomu także w zakresie postępowań nadzwyczajnych a w zasadzie możliwości ich wszczynania przez byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Podział nieruchomości których zwrotu się domagają może niekorzystnie wpłynąć na ich sytuacje prawną, jeżeli nawet nie bezpośrednio, to skutki dokonanego podziału mogą umożliwić aktualnemu właścicielowi tej nieruchomości dokonania dalszych czynności które w konsekwencji stanowić mogą faktyczną przeszkodę zwrotu skarżącemu tej nieruchomości, o ile oczywiści jego żądanie przez uprawnione organy uznane zostanie za zasadne. Organ nie może zgodnie z prawem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej byłemu właścicielowi, z powołaniem się na to, że nie był stroną tego postępowania. W sensie materialnym bowiem stroną postępowania był a pominięcie go przez organ dokonujący podziału nieruchomości i brak niezagwarantowanie mu praw procesowych w tym postępowaniu stanowiło naruszenie obowiązujących przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna wniosek skarżącego traktując go jednakże jako stronę uprawnioną do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości, której zwrotu się domaga. Biorąc pod uwagę przytoczone argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b orzekł jak w sentencji.