II SA/Kr 432/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: SKO.ZP/415/615/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. znak: AU-02-3.6730.2.574.2022.KZI, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm.) oraz art. 123 § 1 i 124 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania poddasza wraz z przebudową dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." wszczęte na wniosek E. B. na 9 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wnioskiem z dnia 18 listopada 2022 r. (data wpływu do organu) E. B. zwróciła się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Dodał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane będzie na obszarze, dla którego uchwałą Nr XXVII/615/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zgodnie z ww. przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania na wskazanej wyżej podstawie może nastąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obligatoryjne, lecz Gmina na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy proceduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bądź podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Ustalenia projektu planu wyznaczają dla obszaru objętego planowaną inwestycją: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, oznaczony symbolem MW.22. W uzyskanej w toku postępowania opinii Wydziału Planowania Przestrzennego z dnia 25 listopada 2022 r. stwierdzono, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami projektu planu miejscowego w zakresie rozbudowy obiektu o wartościach historycznych - poprzez zmianę kąta połaci dachowych prowadzącej do zmiany wysokości położenia górnej krawędzi elewacji budynku i zmiany jego gabarytu. Organ zwrócił również uwagę na zaawansowany etap procedury planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie". Zgodnie z założonym harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w IV kwartale 2022 r., a projekt planu stanie się przepisem gminnym po jego uchwaleniu przez Radę Miasta Krakowa i po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co mając na uwadze należy stwierdzić, iż istnieje duże prawdopodobieństwo, iż plan wejdzie w życie w okresie zawieszenia niniejszego postępowania. Wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest uzasadnione faktem, iż zgodnie z art. 4 i 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę jest wymagane wyłącznie w przypadku braku obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Korzystanie z możliwości zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ww. ustawy będzie w tym kontekście uzasadnione w szczególności wówczas, gdy względy ochrony interesu społecznego - w ramach których mieści się zapewnienie ładu przestrzennego oraz wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy będą przemawiać za ustaleniem przeznaczenia terenu oraz warunków jego zabudowy w drodze planu miejscowego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać m.in. potrzeby interesu publicznego, zaś podstawą działań podejmowanych przez administrację publiczną powinien być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Przez ład przestrzenny ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Pojęcie interesu publicznego ustawa definiuje jako "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym" (art. 2 pkt 4 ww. ustawy). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe jak również fakt, iż w procesie stosowania prawa administracyjnego nie można pomijać słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a. ) organ przyjął, że ze względu na interes publiczny uzasadniona jest ochrona przedmiotowego terenu przed zabudową niezgodną z polityką przestrzenną miasta Krakowa, zawartą w dokumencie Studium i próbą wprowadzenia zabudowy niezgodnej z ustaleniami sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Na powyższe postanowienie E. B. wniosła zażalenie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 7 i art. 12 kpa. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/615/2022, działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał treść przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na obszarze, dla którego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXVII/615/19 z dnia 23 października 2019 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Zdaniem organu odwoławczego wbrew zarzutom zażalenia organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie sprzeczności zapisów projektu planu z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium podało, że z aktualnego harmonogramu prac planistycznych wynika, że w dniu 5 grudnia 2022 r. przekazano do ponownych uzgodnień i opiniowania projekt planu. Konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. To zaś oznacza, że organ zawieszający postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może zawiesić postępowanie lokalizacyjne wówczas gdy uzna, że dla konkretnego terenu zasadne jest określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Organ nie jest zobligowany do wykazania, że w okresie zawieszenia procedura planistyczna zostanie zakończona uchwaleniem planu miejscowego, gdyż takie ustalenia w każdym przypadku mogłyby być kwestionowane, a to prowadziłoby do iluzoryczności regulacji art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto przyjęcie, iż zawieszenie postępowania jest determinowane wykazaniem, iż w terminie zawieszenia zostanie uchwalony plan miejscowy prowadziłoby do sytuacji, w której dyspozycja art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazująca podjęcie zawieszonego postępowania stanowiłaby zbiór pusty. To zaś oznacza, że wzruszenie - podjętego na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. - postanowienia o zawieszeniu postępowania lokalizacyjnego może nastąpić w zasadzie jedynie z powodu uchybień formalnych. Takich zaś w niniejszej sprawie nie ma. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe postanowienie zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 124 § 1 k.p.a., a to: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie stron biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Nadto przedmiotowe postanowienie spełnia wymogi regulacji ujętej w art. 124 § 2 k.p.a., zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne i zostało prawidłowo doręczone. Na powyższe postanowienie E. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wskutek czego oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez jednostki organizacyjnej podległej organowi, który wydał zaskarżone postanowienie, co doprowadziło do rozstrzygnięcia, że należało zawiesić postępowanie na okres 9 miesięcy; - art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku współdziałania organów administracji publicznej i niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy; - art. 12 §1 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania, podczas gdy zasada szybkości postępowania, jego prostoty oraz ekonomika postępowania przemawiają za szybkim i wnikliwym działaniem organów administracji publicznej, uwzględniającymi posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; - art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p"), które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, polegające na bezzasadnym zawieszeniu postępowania dokonanym z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; - art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewydaniem decyzji o warunkach zabudowy, pomimo spełnienia przez inwestycję wymagań określonych w art. 61 ust. i pkt 1-4 u.p.z.p. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Wyjść należy od tego, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., pozostawiono uznaniu organu prowadzącego postępowanie, o czym świadczy użycie w ww. przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Działanie w granicach uznania administracyjnego oznacza możliwość wyboru następstwa prawnego aktu administracyjnego. Wybór ten wszakże nie może być swobodny, dowolny; musi on wynikać w szczególności z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia okoliczności sprawy oraz wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Uzasadnienia dla analizowanej instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania słusznie upatruje się w prymacie, który ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. Na prymat ten wskazuje chociażby konstrukcja art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazująca na wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Na prymat ten wskazuje również treść art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, w przypadku braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotny wydaje się w tym kontekście również związek kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, wyrażającym się w kompetencjach tych organów do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 98/13). Przechodząc już do treści art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że zawieszenie postępowania na jego podstawie jest możliwe zarówno w przypadku, gdy procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczęła się, jak i wówczas, gdy procedura ta formalnie nie została wszczęta uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podaje się przy tym, że oceniając zasadność zawieszenia postępowania, należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z 15 marca 2022 r., II SA/Po 41/22 przywołany w zaskarżonym postanowieniu). Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi przy tym na stanowisku, podobnie jak organ II instancji, że możliwość zawieszenia postępowania nie jest zależna od wykazania prawdopodobieństwa uchwalenia miejscowego planu w czasie zawieszenia postępowania. Ponadto, jak to wynika z analizy aktualnego orzecznictwa sądowego, w ramach analizy zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w okolicznościach konkretnego wniosku konieczne jest rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy z perspektywy jego celowości, rozumianej jako potencjalne prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu. Uwzględniając powyższe założenia, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jest zgodne z prawem. Organ ustalił przede wszystkim, że teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze objętym uchwałą nr XXVII/615/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Organ wykazał następnie, że procedura planistyczna jest już na zaawansowanym etapie wprowadzania zmian do projektu planu po wyłożeniu publicznym. Ponadto Kolegium nie zakwestionowało ustaleń organu pierwszej instancji co do sprzeczności inwestycji z odnośnymi przepisami projektu miejscowego planu w takim zakresie, w jakim nie dopuszcza on rozbudowy obiektu o wartościach historycznych poprzez zmianę kąta połaci dachowych prowadzącej do zmiany wysokości położenia górnej krawędzi elewacji budynku i zmiany jego gabarytu, Tym samym, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia normy wynikającej z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jak również norm wyrażonych w art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. czy w art. 7b, art. 12 k.p.a. Organy obu instancji przeprowadziły właściwie postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Nie stwierdzono, by działały w sprawie w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, jak też zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie naruszono też zasady szybkości postępowania. Sąd miał przy tym na względzie ograniczone ramy kontroli aktów uznaniowych, która powinna zmierzać do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie aktu, czy organ przy jego wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega też, czy przy wydaniu aktu została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanej mu kompetencji, zależy też od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 464/15, Legalis nr 1455442, oraz z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11, orzeczenia. nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy mankamentów w tym zakresie Sąd się nie dopatrzył. Wobec tego, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.