II SA/Kr 434/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Ewa Rynczak / spr. / NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 04 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...] Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz art. 104 k.p.a., ustalił w stosunku do K.K. , zbywcy udziału wynoszącego 1/6 część w nieruchomości gruntowej położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o powierzchni 0,1075 ha obr. [...] ewid. P. , objętej - w dniu sprzedaży - księgą wieczystą Nr [...], jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 12 280,25 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 10 maja 2007r. K.K. , dokonała sprzedaży w/w udziału. Organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 22 czerwca 2005 r., obowiązującego od dnia 3 września 2005 r., zgodnie z którym znajduje się w terenie usług komercyjnych i parkingów oznaczonym na rysunku planu symbolem UX/KDP, terenie komunikacji -terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KD/G 2/2 + T (ulica główna z tramwajem) oraz terenie komunikacji -terenie drogi wewnętrznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW/Do (ulica dojazdowa z ograniczeniem dostępu); od dnia 2 stycznia 2003 r. do dnia 2 września 2005 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści § 38 w/w uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30 %. Sprzedaż udziału we własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiła po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie tego planu miejscowego. Organ wskazał następnie na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2005r, która spowodowała wzrost wartości gruntów, na dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę wartości gruntu przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ l instancji podał, iż wzrost wartości nieruchomości został spowodowany wyłącznie przez zmianę planu .zagospodarowania przestrzennego i został zgodnie z prawem wykazany. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, potwierdził operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten według organu l instancji jest prawidłowy i wyczerpujący Przed uchwaleniem obowiązującego planu faktyczny sposób nieruchomości stanowił nieużytkowy grunt o charakterze rolnym. Wartość rynkowa, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 67.908,00 zł, a po uchwaleniu miejscowego planu wynosi 313 513,00 zł. Od decyzji odwołanie złożyła K.K. , wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła: - naruszenie art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec nie wypełnienia jego dyspozycji, w przedmiocie ustalenia tzw. "opłaty (renty) planistycznej", biorąc również pod uwagę cel i interes publiczny tego zbycia; - naruszenie § 36 w zw. z § 51 i § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego w zakresie zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania wartości nieruchomości wysokości podstawy (różnicy) tzw. "opłaty planistycznej" - naruszenie art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co spowodowało, iż rozstrzygnięcie w sprawie nie odpowiada prawu, ani istocie sprawy. Odwołująca przedstawiła ponadto zagadnienie prawne, czy w myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione jest naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości działki w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji umownego zbycia nieruchomości na rzecz Gminy, która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego ustalając (zmieniając) w nim przeznaczenie zbywanej nieruchomości, na "inwestycję celu publicznego" (w rozumieniu art. 2 pkt 5 tej ustawy dla celów komunikacji publicznej i transportu zbiorowego - m.in. drogi publicznej, infrastruktury drogowej, torowiska tramwajowego itp.), gdy przedmiotowe zbycie nieruchomości służyło zaspokojeniu tego celu publicznego i "interesowi publicznemu", (w rozumieniu art. 2 pkt 6 tej ustawy), dla uniknięcia wywłaszczenia tej nieruchomości (będącego poza dyspozycją tego przepisu). A w wypadku odpowiedzi twierdzącej, czy takie rozumienie przywołanego wyżej przepisu jest zgodne z art. 2 Konstytucji RP wobec zasad wyrażonych w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.3, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odwołująca podniosła, że nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego o wzrostem wartości nieruchomości. Jej zdaniem wzrost wartości nieruchomości jest związany z wejściem Polski do UE, małą podażą nieruchomości, wzrostem gospodarczy, czyli innymi czynnikami. Przed uchwaleniem planu nieruchomość miała charakter użytku rolnego zaś po tej dacie ograniczono prawo jej zagospodarowania do inwestycji celu publicznego, jaką są drogi publiczne, infrastruktura drogowa i itp. Zmiana planu pogorszyła parametry i możliwość zagospodarowania przedmiotowego gruntu i wyłączyła ją praktycznie z obrotu jako działkę budowlaną. Ponadto operat szacunkowy jest wadliwy, gdyż powinien przyjąć inną technikę szacunkową stosowną dla przeznaczenia gruntu - tj. pod drogę, infrastrukturę drogową, torowisko tramwajowe. Wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego jest znacznie zaniżona, zaś jej wartość po uchwaleniu planu zawyżona. Zdaniem strony operat powinien był zostać oceniony przez organ administracji tak jak każdy inny dowód. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. znak- [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił prawidłowość rozstrzygnięcia organu l instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podał, że sugerowane zastosowanie odrębnej metody nie może być on zastosowane w przypadkach unormowanych § 50 rozporządzenia. Podobnie wartość działki nr 1` nie może pokrywać się z wartością działek budowlanych uzyskiwanych w rejonie P. . Gmina K. posiadająca osobowość prawną, będąca podmiotem umowy cywilnoprawnej zawarła dobrowolną umowę sprzedaży z odwołująca się. Gmina mogła oferować tylko cenę podaną przez powołanego rzeczoznawcę. Rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody, wybrał i określił cenność atrybutów, porównał cechy nieruchomości wycenianej z cechami nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych uwzględniając ich: lokalizację m.p.z.p, otoczenie, dostępność komunikacyjną, topografie, kształt, wielkość, uzbrojenie zagospodarowanie, formę władania i ograniczenia. Dla całej działki nr 1 przyjęto cenność komercyjną. Rzeczoznawca nie kierował się podażą, popytem, zależnością cen od wejścia Polski do UE. Wybrane cechy i atrybuty są zgodne z przepisami i określają wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. Wycena przedmiotowej działki została przeprowadzona wedle podejścia porównawczego, metodą skorygowania ceny średniej, na podstawie analizy kształtowania się cen prawa własności nieruchomości gruntowych położonych w tej samej jednostce ewidencyjnej. Udowodniony został wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, pozostający w związku przyczynowym z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła K.K, powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu, z wnioskiem o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga jest uzasadniona jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Sad dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , jak też decyzji organu l instancji- z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...] Prezydenta Miasta K. , uznał, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organy administracji obu instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego uznały, że istnieją podstawy do naliczenia renty planistycznej wobec skarżącej K.K. z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- w wysokości 12 280,25 zł. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; ze zm.). Organy administracji obu instancji na podstawie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 8.10.2008r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr. inż. J.W. ustaliły wobec skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( m.p.z.p.) - w wysokości 12.280,25 zł. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 24.09.2008r. syg. II SA/Kr 492/08 zawieszono z urzędu postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego skierowanego przez tut. Sąd do Trybunału Konstytucyjnego na okoliczność: "czy przepis art. 37 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., Nr 80, póz. 717 ze zm.) w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w m.p.z.p., uchwalonym przed 1.01.1995r, który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy - jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP". Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9.02.2010r. syg. P 58/08 orzekł, że : "art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717, z 2004r. ze zm.(.....), w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1.stycznia 1995r. , który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Artykuł 2 Konstytucji stanowi, że: "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a przepis art.32ust.1 i ust. 2 mówi, że; "wszyscy obywatele są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Mając na uwadze wydanie wyroku przez TK należy wskazać, że wszystkie sądy i organy są związane wyrokami wydawanymi przez Trybunał Konstytucyjny. Stosownie do przepisu art. 190 ust.1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że nieuwzględnienie orzeczenia TK o utracie mocy aktu normatywnego (przepisu prawa) jest działaniem bez podstawy prawnej, co powoduje stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i daje podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 "a" § 1 k.p.a. W myśl przepisu 145 "a" § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Orzeczenie TK z dnia 9.02.2010 r. syg.58/08 ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne a zatem sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest wydanym orzeczeniem, jak również organy administracji publicznej, a także inne sądy. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję, jak też decyzję organu administracji l instancji należało uchylić i przekazać sprawę do rozpoznania od początku. Organ przy ponownym rozpoznaniu musi na nowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a ustalając stan faktyczny sprawy musi uwzględnić przede wszystkim cytowany wyrok TK z dnia 9.02. 2010r. syg. 58/08. Ustalając stan faktyczny sprawy organ musi ustalić i określić jakim ustaleniom poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegała przedmiotowa nieruchomość nr 1 o pow. 0,1075 ha, na podstawie wypisu i wyrysu z tegoż planu w szczególności, w jaki sposób i na jakich warunkach mogłaby być wówczas zagospodarowana, mimo tego że miała charakter użytku rolnego oraz jakim warunkom zagospodarowania podlega obecnie przedmiotowa nieruchomość. Poza tym organ musi też ustosunkować się do wszystkich zarzutów skarżącego. Na obecnym etapie postępowania sąd nie może odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w sprawie, biorąc pod uwagę wyżej wymienione okoliczności sprawy oraz fakt, że ich ocena byłaby przedwczesna skoro organ musi przeprowadzić postępowanie na nowo. W związku z tym, zasadnym było uchylenie przez sąd decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Orzeczenie w pkt. II wyroku wydano na mocy art. 152 cytowanej ustawy.