II SA/Kr 435/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie AWSA : Mariusz Kotulski Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta w G. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Miasta G. na rzecz [...] Spółki z o. o. z siedzibą w S. kwotę 300 / trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie uchwały Rady Miasta Gorlice z dnia 28 czerwca 2000 r. Nr 214/XXVI/2000 przystąpiono do etapowego opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Gorlice w granicach administracyjnych: 1) na całym obszarze miasta dla realizacji lokalnych ponadlokalnych celów publicznych - ETAP l, 2) w obszarach przedstawionych na załączniku graficznym, oznaczonych cyframi l, II, III - etapy kolejne. Projekty tych planów zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 20 grudnia 2002 r. do 27 stycznia 2003 r. i od 28 kwietnia 2003 r. do 28 maja 2003 r. (etap II). W dniu [....] lutego 2003 r. i w dniu [....] czerwca 2003 r. zarzuty do w/w projektu wniosła [....] Sp. z o.o. z siedzibą w S. sprzeciwiając się budowie cmentarza na działkach nr [....] i [....] , których jest dzierżawcą i wnosząc o zachowanie dotychczasowego rolniczego przeznaczenia tych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta w Gorlicach uchwałą z dnia 26 Listopada 2003 r. Nr 138/XI M/2003 odrzuciła powyższe zarzuty. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne". W części faktycznej wymieniono dokumenty wykorzystane przy podjęciu uchwały i stwierdzono, że wymienione w treści zarzutu działki o nr [....] , [....] obejmują tereny użytkowane rolniczo, zakwalifikowane w dotychczas obowiązującym planie miasta z 1991 roku do terenów rolnych oznaczonych symbolami B3 11 RP i B3.12RP, terenów składowiska odpadów oznaczonego symbolem B3.13NU i zieleni izolacyjnej od w/w składowiska oznaczonej symbolem B3.14 ZUI oraz terenów projektowanych dróg tranzytowych klasy głównej oznaczonych symbolami B3 16 KGt1/2 i B3.17KGt1/2. Wymienione w treści zarzutu działki stanowią w całości własność Agencji Rolnej Skarbu Państwa i w chwili obecnej dzierżawione są przez Spółkę z o.o [....] . Podkreślono, że w związku z faktem, iż ustalenia obowiązującego planu miasta z 1991 roku nie zabezpieczały obecnych potrzeb miasta G., w zakresie grzebalnictwa (istniejący cmentarz komunalny wraz z przewidywanym w w/w planie jego poszerzeniem), Zarząd Miasta w trakcie prac nad l etapem planu miasta tj. planem "Gorlice - cele publiczne" podjął decyzję o wyznaczeniu nowych terenów dla realizacji cmentarza komunalnego. O przeznaczeniu terenu, w skład którego wchodzą również wymienione w treści zarzutu działki nr [....] , [....] , dla realizacji w/w cmentarza decydowały następujące względy: jego bardzo dobra dostępność komunikacyjna (położenie przy ul.....), położenie w terenach stanowiących w przeważającej większości własność Agencji Rolnej Skarbu Państwa (w tym wnioskowane działki nr nr .....,.....), położenie na obrzeżach miasta i w pewnym oddaleniu od terenów zainwestowanych (co jest zgodne z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku, w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze), możliwość kompleksowego wyposażenia w sieci infrastrukturalne (teren już częściowo jest uzbrojony). Podano, że szczególne znaczenie przy wyborze lokalizacji w/w inwestycji miała łatwość pozyskania terenu, wynikająca z własności działek przeznaczonych pod cmentarz (większość terenu w tym również wnioskowane w treści zarzutu działki stanowi własność Agencji Rolnej Skarbu Państwa), zwłaszcza w świetle problemów finansowych gmin oraz prawodawstwa chroniącego prawo wykonywania własności właścicieli terenów. Spółka [....] będąc autorem zarzutu jest jedynie dzierżawcą działek nr nr [....] które zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami podlegają prawu pierwokupu przez gminę, jako grunty Skarbu Państwa mogą być sprzedawane jednostkom samorządu terytorialnego za cenę obniżoną lub oddawane nieodpłatnie tym jednostkom w użytkowanie wieczyste. Wskazano wreszcie, że w trakcie uzgodnień projektu planu "Gorlice - cele publiczne", którego kontynuacją jest obecnie przygotowany projekt planu "Miasto Gorlice - Plan Nr ...." uzyskano już zgodę właściwych organów na wyłączenie przewidywanych dla realizacji cmentarza terenów rolnych (grunty rolne klas III i IV) z produkcji rolniczej. W części prawnej uchwały wskazano na akty prawne stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia i zacytowano niektóre z przepisów poszczególnych ustaw. W dniu [....] grudnia 2003 r. skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] Sp. z o.o. z siedzibą w Sękowej reprezentowania przez adwokata P.S. Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 5 ustawy z dnia o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, polegające na odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o stwierdzenie, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a także naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 19 października 1990 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa polegające na odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o powalanie się na przysługujące gminie prawo pierwokupu nieruchomości, której dotyczy zarzut. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że treść planu miejscowego powinna być zgodna z przepisami ustaw. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt. 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, że cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, że przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze: 1) grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym, 2) stosunki wodne obejmujące rozeznanie: a) kierunków spływu wód powierzchniowych, b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku. Skarżąca zarzuca, że przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały dopełnione wymogi wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa. Skarżąca zarzuca ponadto, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1990 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a prawo pierwokupu przysługuje nie Gminie G. , a skarżącemu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w G. wniosła o jej oddalenie. Wymieniono tu tzw. "materiał dowodowy" zebrany w sprawie, omówiono przebieg podjętych czynności i opisano stan faktyczny, jaki został ustalony w oparciu o ten materiał. Powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu [....] września 2005 r. stawił się za stronę skarżącą aplikant radcowski B.K. - substytut adwokata P.S. podtrzymujący w całości skargę. A.F. i K.B. - reprezentujący organ administracji -wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na powyższą zasadę określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz mając na uwadze treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem podniesione przez skarżącą okoliczności dotyczące samego projektu planu, w tym również poprawności procedury poprzedzającej jego przyszłe uchwalenie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały - tak faktyczne, jak i prawne - nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ planistyczny nie ustosunkował się w ogóle do treści podniesionych zarzutów. Zasadność rozstrzygnięcia uzasadniono zasadniczo potrzebą działania dla realizacji celów publicznych, tj. budowy cmentarza oraz prawem pierwokupu przez gminę przedmiotowych działek od Skarbu Państwa, a także słabszym od prawa własności tytułem prawnym skarżącej do tych działek, tj. umową dzierżawy. Nie odniesiono się jednak do stanowiska składającego zarzut w kwestii jego praw obecnych i przyszłych do tej nieruchomości. Nie wyjaśniono, czy stanowisko składającego zarzut jest uzasadnione, podczas gdy miał on prawo uzyskać wyczerpującą odpowiedź faktyczną i prawną na podnoszone zarzuty. Podkreślić przy tym należy, że celem zarzutu, o którym mówi art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego, co oznacza że rada gminy, rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu, nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Mając na względzie interes ogółu, rada gminy nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r., IV SA 2120/99, publ.: ONSA z 2001 r, nr 4, poz. 166). Również uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały nie jest prawidłowe. Organ ograniczył się do stwierdzenia, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto Gorlice - Plan Nr ..." dotyczące przedmiotowych działek nie stanowią o naruszeniu prawa, gdyż są oparte na przepisach obowiązujących ustaw, po czym zacytował wybrane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Uzasadnienie takie nie spełnia wymogu wyjaśnienia przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także nie przedstawia sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie jest zatem poprawne. Wynika z niego, że organ planistyczny nie rozpatrzył okoliczności podniesionych w zarzucie, nie zbadał indywidualnej sytuacji wnoszących zarzuty i nie przedstawił argumentacji faktycznej i prawnej na uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego. W tej sytuacji zasadnicze wątpliwości budzi to, czy uzasadnienie zaskarżonej uchwały odzwierciedla prawidłowo stan rzeczy. Nie można też przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym spełnia ono swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy podkreślić, że organ planistyczny nie zweryfikował należycie pod względem formalnym złożonych zarzutów. Z treści uchwały wynika, że zarzuty te potraktowano jako pochodzące od dzierżawiącej przedmiotowe działki [....] Spółki z o.o. z siedzibą w S., w imieniu której działał podpisany pod zarzutami Prezes Zarządu Spółki G.L. Z akt sprawy wynika, iż organ nie zweryfikował umocowania osoby podpisanej pod zarzutami do działania w imieniu Spółki. W aktach sprawy brakuje stosownych dokumentów wskazujących osoby upoważnione do reprezentowania Spółki (skróconego wyciągu z krajowego rejestru sądowego w zakresie osób upoważnionych do reprezentacji Spółki oraz ewentualnie odpowiedniego pełnomocnictwa). Wątpliwości budzi też terminowość złożenia zarzutu z dnia [....] czerwca 2003 r. skoro projekt planu został wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 20 grudnia 2002 r. do 27 stycznia 2003 r. i od 28 kwietnia 2003 r. do 28 maja 2003 r. (etap II). Kwestie powyższe wymagają wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.