II SA/Kr 435/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja(spr) WSA Grażyna Firek Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008r . sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z dnia [...] marca 2007 r. Burmistrz Gminy [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce nr [...] położonej w K. przy ulicy [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że według art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wydaje się po stwierdzeniu zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja objęta wnioskiem tego warunku nie spełnia. Zgodnie z obowiązującą zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obszaru w obrębie ul. [...] i ul. [...] w K. uchwaloną przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. działka nr [...] przeznaczona jest dla realizacji usług komercyjnych, głównie handlu, rzemiosła usługowego, gastronomii, itp. Ponadto § 2 pkt 1 ppkt 1 ustaleń planu dotyczący zachowania wymogów ochrony środowiska wprowadza na całym obszarze objętym planem zakaz lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, określonych w przepisach szczególnych. W świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, co stanowi o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 46, art. 46a, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a. W kwestii niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu organ odwoławczy podkreślił, że w dacie podejmowania uchwały nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2000 r. (zakazującej lokalizowania na omawianym terenie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska) nie obowiązywały przepisy dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie można bezkrytycznie i automatycznie interpretować ówczesnego zapisu miejscowego planu w odniesieniu do obecnie obowiązujących przepisów. Pojęcie "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" (którym posługują się przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie jest tożsame z pojęciem "inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska", którego użyto w miejscowym planie. W wyniku postępowania wyjaśniającego, którego zaniechał organ I instancji, należało ustalić czy planowane zamierzenie inwestycyjne będzie miało negatywny wpływ na środowisko, czy też nie. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] Burmistrz Gminy [...] ponownie odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia na podstawie art. 46a i art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska oraz art. 104 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych jest objęta zakazem, o którym mowa w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Stacje paliw znalazły się w wykazie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i mogących pogorszyć jego stan. Nie można bowiem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymanych w mocy przez art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interpretować w sposób niweczący ustanowione w nim zakazy i ograniczenia. Ponadto sam ustawodawca w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska... (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.) stwierdził, że do czasu wydania przepisów, o których mowa w ust. 2, określających przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r., za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa ochrony środowiska, uważa się inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska określone w dotychczasowych przepisach. Wprawdzie przepis ten ma charakter epizodyczny, niemniej świadczy o tym, że ustawodawca nie dostrzegał zasadniczej sprzeczności między tymi grupami przedsięwzięć, a wręcz uznał ich tożsamość formułując dla przyszłej praktyki istotną w tej kwestii wskazówkę, której dziś nie wolno lekceważyć, bo oznaczałoby to niebezpieczną destabilizację planowania przestrzennego. Za tożsamością przedsięwzięć szczególnie szkodliwych dla środowiska i mogących pogorszyć stan środowiska oraz mogących znacząco oddziaływać na środowisko również przemawia wykładnia celowościowa oraz systemowa. Prawo ochrony środowiska z 2001 r. uchwalono w celu zwiększenia zakresu przedsięwzięć objętych ochronnymi przepisami tej ustawy, w celu zwiększenia precyzji i skuteczności nowych unormowań. Trzeba więc założyć, że naturalną konsekwencją tej ustawy jest zwiększenie i zintensyfikowanie ochrony środowiska, a nie jej regres. Zarówno więc zastosowanie rozporządzenia z 1998 r. i ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska dla planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych pod jej rządami, jak i zastosowanie Prawa ochrony środowiska z 2001 r. oraz obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. (a także poprzedzającego je rozporządzenia z 2002 r.) prowadzi do stwierdzenia, że planowana inwestycja jako szczególnie szkodliwa dla środowiska nie może zostać zrealizowana na objętym wnioskiem terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania Z. Z. decyzją z dnia [...] r. sygn. [...] na podstawie przepisów art. 46 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 48, art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi w myśl art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska samodzielną przesłankę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Taka niezgodność zachodzi w niniejszej sprawie. Burmistrz Gminy [...] prawidłowo uznał stację paliw płynnych za inwestycję objętą zakazem ustanowionym w miejscowym planie. Planowana inwestycja wg aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju inwestycji rozporządzenie niejako zakłada możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sposób znaczący, przy czym oczywiste jest, że chodzi o oddziaływanie niekorzystne. Na gruncie rozporządzenia z dnia [...] lipca 1998 r. - obowiązującego w czasie wydawania przedmiotowej uchwały Rady Gminy - stacje paliw zaliczone były do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 2 rozporządzenia). Stąd też planowane zamierzenia bez wątpienia objęte było zakazem lokalizacji wynikającym z § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...]. Odnosząc wymienione pojęcie na grunt aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. i pojęć w nim zawartych zdaniem Kolegium uprawnione jest twierdzenie, że skoro stacja paliw zaliczona była do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, zaś obecnie zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przyjmując, że chodzi tutaj o oddziaływanie negatywne - to zakaz lokalizacji wynikający z uchwały Rady Miejskiej w [...] inwestycji tej dotyczy. Skoro więc do inwestycji, których zakaz z uchwały dotyczy, zaliczane były na gruncie rozporządzenia z dnia [...] lipca 1998 r. również stacje paliw, to tym samym trudno byłoby przyjąć, że z uwagi na utratę mocy przez to rozporządzenie zakaz ten traci swoje normatywne znaczenie. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, gdy pomimo zakazu lokalizacji określonych inwestycji zawartego w uchwale, inwestycje te zostałyby dopuszczone. Pomimo, iż w/w rozporządzenie nie obowiązuje, to z uwagi na odniesienie się do inwestycji nim objętych w uchwale Rady Miejskiej w [...], nie jest pozbawione podstaw, aby oceniając przedmiot objęty zakazem lokalizacji z tej uchwały, odwołać się właśnie do pojęć tegoż rozporządzenia. Powyższą decyzję Z. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego art. 56 ust 1. art. 46 ust. 3 oraz art. 47 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji wydanej z naruszeniem tych przepisów, to jest wydanej pomimo zaniechania zbadania, czy przedsięwzięcie to będzie miało faktyczny negatywny wpływ na środowisko, a tym samym czy do tego przedsięwzięcia mają zastosowanie zakazy przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Skarżący nie zgadza się z uznaniem, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie, zakwalifikowane przez ustawodawcę jako "mogące znacząco oddziaływać na środowisko" jest tożsame z zakazaną w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycją "mogącą pogorszyć stan środowiska". Argumentacja zastosowana przez organy orzekające w niniejszej sprawie prowadzi do rozszerzenia zakazów zawartych w planie, a nie do zachowania ich normatywnej treści, gdyż na skutek takiej interpretacji zakaz obejmuje wszelkie przedsięwzięcia mogące mieć znaczący wpływ na środowisko, a nie tylko takie przedsięwzięcia, które mogą środowisku rzeczywiście szkodzić. Skarżący uważa, iż treść zakazu wprowadzonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy ustalać poprzez badanie w jaki sposób konkretne przedsięwzięcie może oddziaływać na środowisko. Jedynym sposobem na ustalenie, czy przedsięwzięcie zakwalifikowane przez ustawodawcę jako mogące mieć znaczący wpływ na środowisko jest przedsięwzięciem mogącym faktycznie pogorszyć stan środowiska jest przeprowadzenie badań w celu ustalenia rzeczywistego wpływu na środowisko planowanej inwestycji. Na podstawie tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Decyzje te opierają się na niewłaściwej wykładni pojęcia "inwestycja szkodliwa dla środowiska". Opierając się wyłącznie na wykładni tego pojęcia organy orzekające w niniejszej sprawie zaniedbały dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast art. 56 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że podstawowym warunkiem wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru w obrębie ul. [...] i ul. [...] w K. (Dziennik Urzędowy Województwa z 2001 r. Nr [...] poz. [...]). § 2 ust. 1 pkt 1 tej uchwały stanowi, że w celu zachowania wymogów ochrony środowiska wprowadza się na całym obszarze objętym planem zakaz lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska - określonych w przepisach szczególnych. Kluczowa dla niniejszej sprawy jest więc ocena, czy planowana inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi inwestycję szczególnie szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi, względnie inwestycję mogącą pogorszyć stan środowiska. Określenie, którym posługuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie występuje na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Nie można zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż dopuszczalne jest odwoływanie się do nieobowiązującego już od wielu lat rozporządzenia z 1998 r. tylko dlatego, że rozporządzenie to obowiązywało w czasie uchwalania miejscowego planu, a co za tym idzie w dacie uchwalania planu budowa stacji paliw na terenie objętym wnioskiem byłaby niemożliwa. Nieprawidłowe jest również powoływanie się przez organ I instancji na przepis art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska... (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.). Przepis ten wprawdzie stwierdzał, że "za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa ochrony środowiska, uważa się inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska określone w dotychczasowych przepisach", jednakże wyraźnie wskazywał, że taka interpretacja dopuszczalna jest "nie dłużej niż do dnia [...] czerwca 2003 r.". Należy podzielić argumentację skarżącego, iż w tej sytuacji ocena wymienionych kryteriów powinna być dokonywania nie za pomocą dokonywanej generalnie wykładni przepisów prawa, lecz poprzez ustalenie, jaki wpływ na środowisko naturalne będzie miało konkretne przedsięwzięcie. Skoro bowiem w obecnym stanie prawnym brak jest definicji legalnej pojęcia użytego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to należy ustalać tę przesłankę dla każdej z planowanych inwestycji z osobna. Istotne jest również, iż budowa stacji paliw płynnych wymieniona jest w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zmianami) w § 3 pkt 35. Paragraf ten wymienia inwestycje, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast inwestycje wymagające bezwarunkowo sporządzenia raportu - a więc z założenia mające większy negatywny wpływ na środowisko - wyliczone są w § 2 rozporządzenia. Niewątpliwie raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko może stanowić istotną wskazówkę co do oceny ewentualnej szkodliwości inwestycji w rozumieniu przepisów miejscowego planu. Należy jednocześnie podkreślić, że raport, o którym mowa w art. 51 ust. 1 prawa ochrony środowiska stanowi dowód, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonując niewłaściwej interpretacji zawartego w nim zakazu, a ponadto wydały rozstrzygnięcie bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. W ponownym postępowaniu braki te powinny zostać usunięte. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.