II SA/Kr 436/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 stycznia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Izabela Dobosz NSA Andrzej Niecikowski (spr) Protokolant: Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] 2004r sprawy ze skargi F. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]1999r , Nr : [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Decyzją nr 503/3U/99 z dnia 27.09.1999 r., (znak:......) Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7.07.1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 89 poz. 415 z późn.zm. - tj. Dz.U. z 1999 r. nr. 15 poz. 139 z późn.zm., zwaną dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) na wniosek A.M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: budynek garażowo-gospodarczy (na samochód dostawczy, 3 samochody osobowe z częścią gospodarczą dla przechowywania płodów rolnych i maszyn ogrodniczych) wraz z infrastrukturą techniczną na terenie położonym w oś. [....] oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [....] . Odwołanie W.D. i F.D. (po sprostowaniu postanowieniem z dnia 3.02.2000 r.) nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia 21.12.1999 r. (znak: Kol. Odw.......) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ bada w szczególności, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ zgodnie z ustaleniami planu inwestycja znajduje się w obszarze mieszkaniowym M4 z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o maksymalnej wysokości 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania oraz w obszarze rolnym bez prawa zabudowy. Według stref polityki przestrzennej zamierzona inwestycja obejmuje strefy 9,11, 16 i 20 określone odpowiednio w § 45, 47, 52 i 56 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w każdej ze stref nie wykluczają dopuszczalności wznoszenia obiektów o takim charakterze jak zamierzona inwestycja, 3/ podnoszone w toku postępowania zastrzeżenia i powtórzone w odwołaniu zostały uwzględnione w załączniku nr [....] w pkt. 6 i 7 gdzie postanowiono, że forma architektoniczna obiektu winna być zharmonizowana z otoczeniem i uwzględniać walory krajobrazu, a w zakresie ochrony osób trzecich wymaga m.in. zapewnienia dostępu do drogi publicznej, zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczanie powietrza, wody i gleby. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli F.D. i W.D. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciły: 1/ naruszenie prawa materialnego a to: a. art. 40 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą jego interpretację polegającą na przyjęciu, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się jedynie w oparciu o "kryterium zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego" gdy w rzeczywistości plan ten stanowi jedynie jedną z podstaw wydania takiej decyzji (art. 40 ust. 4 i art. 42 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), b. art. 40 ust.4 i art. 42 ust. l pkt. 5 poprzez wydanie decyzji bez wymaganych uzgodnień, 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a. ustalenia przez orzekające organy, że inwestycja obejmuje tylko jeden budynek garażowo-gospodarczy, gdy tymczasem już po zapadnięciu decyzji strony dowiedziały się i otrzymały plan, z którego wynika, że zamierzona inwestycja obejmuje dwa duże budynki połączone trzecim bliżej nieokreślonym obiektem budowlanym, b. art. 89 § 2 w związku z art. 7 i następnymi kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy dla wyjaśnienia sprawy i uzgodnienia interesów stron. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu dodatkowo podnosząc, że podstawową jednostką strukturalną planu dla przedmiotowego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Nie ulega wątpliwości, iż za urządzenie towarzyszące zabudowie można uznać "budynek garażowo-gospodarczy z częścią przeznaczoną do przechowywania płodów rolnych i maszyn ogrodniczych". Uzgodnienia o których mowa art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymagane są dla decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, dla inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i innych wymienionych w cytowanym przepisie, do których nie można zaliczyć zamierzonej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia ( art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.o.p.s.a.) a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa niniejsza dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd ocenia stan faktyczny i prawny z dnia wydania zaskarżonej decyzji. W niniejszym przypadku jest to stan istniejący w dniu 21.12.1999 r. W dniu tym obowiązywała ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. nr. 15 poz. 139 z późn.zm. zwana dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.), Art. 40 ust. l co dopiero zacytowanej ustawy przesądzał o tym, że celem decyzji ustalającej zabudowę i zagospodarowanie terenu było zdecydowanie, czy zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi. Art. 43 cytowanej ustawy wyrażał wprost wolę ustawodawcy, iż nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzona inwestycja nie była sprzeczna z ustaleniami planu (lub w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi). Tak więc, orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest bezwzględnie związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, oczywiście mając na względzie warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich, o czym mowa będzie niżej. Istota sprawy niniejszej sprowadza się do wykładni zapisu planu ustalającego, iż teren którego dotyczy zapis przeznaczony jest "pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi". Orzekające w sprawie organy przyjęły, że inwestycja polegająca na zamiarze budowy budynku garażowo-gospodarczy (na samochód dostawczy, 3 samochody osobowe z częścią gospodarczą dla przechowywania płodów rolnych i maszyn ogrodniczych) wraz z infrastrukturą techniczną mieści się w pojęciu zapisu planu "urządzenia towarzyszącego". Dokonując wykładni tego pojęcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje stanowisko szeroko uzasadniło. Nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że dokonana przez Kolegium wykładnia zapisu planu, jest sprzeczna z jego zapisem, zasadami logicznego rozumowania. Dodatkowym argumentem przemawiającym za legalnością rozstrzygnięcia był przepis art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., który zapewniał każdemu, kto miał tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania, które ograniczone mogło być tylko przez ustawę. A więc, zasadą jest prawo właściciela do pełnego korzystania z gruntu będącego jego własnością (art. 140 kc) i tym samym prawo do swobodnego jego zagospodarowania, a ograniczenia tego uprawnienia jako wyjątek mogą wynikać z ustaw. Ale skoro jest to wyjątek, zapisy planu nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej na niekorzyść przyszłego inwestora, który musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konkludując, uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości, może być ograniczone zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z zapisów tego planu. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu. Faktem jest, że organ rozpatrując sprawę o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oprócz warunków wynikających z planu miejscowego i przepisów szczególnych ma mieć na uwadze wymagania ochrony interesów osób trzecich. Rozważając przesłankę "ochrony interesów osób trzecich" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może pominąć tego, że nie może być oceniana w takim zakresie jak w kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. pozwolenia na budowę. Krótko mówiąc, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego może następować tylko w takim zakresie w jakim nie jest objęta regulacjami Prawa Budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisów szczególnych (w sytuacji gdy takiego planu nie było). Nie można więc podzielić zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Co do zarzutu wydania decyzji bez wymaganych uzgodnień, zwrócić trzeba uwagę, że wspomniana wyżej ustawa takie uzgodnienia przewidywała w przypadkach określonych w art. 40 ust. 4 ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Zamierzona inwestycja nie wymagała więc uzgodnień wymaganych przepisami prawa. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania a sprowadzające się do błędu ustaleń, iż "inwestycja obejmuje tylko jeden budynek garażowo-gospodarczy, gdy tymczasem już po zapadnięciu decyzji strony dowiedziały się i otrzymały plan, z którego wynika, że zamierzona inwestycja obejmuje dwa duże budynki połączone trzecim bliżej nieokreślonym obiektem budowlanym", oraz naruszenia "art. 89 § 2 w związku z art. 7 i następnymi kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy dla wyjaśnienia sprawy i uzgodnienia interesów stron", również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzut pierwszy nie pozostaje w związku ze sprawą o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co najwyżej może być podniesiony w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzut drugi, także wydaje się bezpodstawny, gdyż tak jak to wywiedziono wyżej, istotą sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wykładnia planu pod katem ustalenia jego niesprzeczności z zamierzoną inwestycją. Strony nie mogą "uzgadniać swoich interesów" i tym uzgodnieniem wpływać na wykładnię planu. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.