II SA/Kr 437/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. S. od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2019 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 597 zł. (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2018 r. znak: [...], nakazał współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości N., gmina Gdów: J. N., A. S., K. S., M. S. rozbiórkę; samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego tj. [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości N., gmina Gdów, W ocenie organu I instancji sporny obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną wybudowaną w 1993 r. Rozpoznając zagadnienie dopuszczalności legalizacji rzeczonego obiektu budowlanego - [...], w toku dalej prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił przeznaczenie terenu zabudowanego spornym obiektem w archiwalnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących kolejno od wskazanych przez świadków i właścicieli działki nr [...] w N. daty budowy spornego obiektu budowlanego. Wobec ustalenia, że analizowany obiekt nie jest zgodny z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa Nieznanowice w jego granicach administracyjnych zatwierdzonego Uchwałą Nr XXI/118/2007 Rady Gminy w Gdowie z dnia 27 grudnia 2007 r., oraz z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów, zatwierdzonego uchwałą nr XXIII/165/92 Rady Gminy Gdów z dnia 30 lipca 1992 r. zmienionego punktowo na mocy uchwały Nr VIII/46/94 Rady Gminy Gdów z dnia 24 listopada 1994 r, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego Nr 21, poz. 87 z dnia 12 grudnia 1994 r. na podst. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (k. 211-220 akt PINB znak: [...]). Odwołanie od tej decyzji złożyła K. S. zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 81a § 1 kpa, 107 § 1 pkt 7 i § 3 kpa poprzez niewyczerpujące ustalenie, że budynek powstał w 1993r., niedokonanie analizy zgodności wiaty z planem miejscowym. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia 14 marca 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, póz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., póz. 1202, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego dla wykazania, czy zaistniały przesłanki do stosowania w sprawie przepisów ustawy z 1974 r. konieczne było ustalenie, czy budowa obiektu, zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dopiero niewadliwe ustalenie tej okoliczności faktycznej upoważniało do dokonania przez PINB oceny prawnej sprawy w oparciu o przywołaną w zaskarżonej decyzji podstawę prawną. Obowiązki organu I instancji sprowadzać winny się przede wszystkim do jednoznacznego ustalenia, kiedy miała miejsce budowa spornego obiektu i czy nastąpiła w zgodzie z relewantnymi przepisami, a w tym, czy budowa ta została poprzedzona wymaganymi pozwoleniami, stosownie do przepisów obowiązujących w dacie jego realizacji. Dopiero w dalszej kolejności, organ nadzoru budowlanego byłby zobligowany do analizy, czy samowolnie pobudowany i użytkowany obiekt budowlany winien podlegać rozbiórce, czy też zachodzą przesłanki do jego legalizacji bez konieczności jego unicestwienia. Zdaniem MWINB organ I instancji z naruszeniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy przedwcześnie uznał, że przyjęty w zaskarżonej decyzji stan faktyczny uprawniał do nakazania rozbiórki na podstawie powołanej normy prawnej — art. 37 ust. l Prawa budowlanego z 1974 r. Materiał dowodowy nie daje obecnie podstaw do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości daty powstania spornego obiektu. Organ I instancji w zasadzie uchylił się od realizacji obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia tej podstawowej dla wyniku sprawy okoliczności. PINB dokonał bardzo pobieżnej kompletacji i oceny materiału dowodowego w kontekście ustalenia rzeczywistej daty realizacji spornych robót budowlanych. Przyjmując, że zostały one wykonane przed 1995 r. (tj. przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) organ bezkrytycznie uznał za wiarygodne zeznania świadków, że obiekt miał powstać w 1993 r. pomimo, iż organ I instancji dysponował porównawczym materiałem dowodowym zalegającym w aktach PINB znak: PINB [...] PINB decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 2009 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektów [...] położonych na działce nr [...] w msc. N. (k. 183 akt PINB znak: [...]) w przedmiotowych aktach znajdowała się ocena stanu technicznego budynku [...] na działce nr [...] w miejscowości N. z dnia 4 kwietnia 2009r. opracowana przez inż. S. P. (k. 143-149 akt PINB znak: [...]) z której jednoznacznie wynika, iż przedmiotem umorzonego postępowania był budynek [...] Ponadto z inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej budynku [...] gospodarczy z marca 2009 r. sporządzonej przez mgr inż. Z. D. posiadającego uprawnienia budowlane z dnia 7 czerwca 2005 r. nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej i uprawnienie budowlane z dnia 17 grudnia 2007 r. nr [...] do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej wynika, iż w pierwotnej formie obiekt budowlany w stosunku co do którego PINB prowadzi postępowanie miał formę budynku i posiadał ściany zewnętrzne: konstrukcja drewniana, obłożona deskami o gr. 25 mm (k. 137 akt PINB znak: [...]), co potwierdzają rysunki elewacji pn-zach, pd-wsch, pd-zach, pn-wsch (k. 133-134 akt PINB znak: : [...]) oraz opinia techniczna z marca 2009 r., zgodnie z którą ściany zewnętrzne - zostały wykonane jako drewniane (k. 110 akt PINB znak: [...]). Ponadto w aktach PINB zalega zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę wymiany pokrycia dachowego wraz z niektórymi elementami więźby dachowej na nowe o takich samych parametrach technicznych na budynku [...] na działce [...] w miejscowości N. z dnia 5 lutego 2016 r. zarejestrowanego pod znakiem [...] do którego dołączono opis techniczny przedstawiający stan istniejący budynku [...] wraz z fotografią, z którego również wynika, iż budynek [...] miał ściany drewniane (k. 13-25 akt PINB znak: [...]). Natomiast z przeprowadzonej przez pracowników PINB kontroli w dniu 23 czerwca 2016 r. (k. 8-10 akt PINB znak: [...]) i w dniu 3 listopada 2016 r. na działce [...] w N. (k. 5-12 akt PINB znak: [...]) i dołączonych zdjęć wynika, iż obecnie przedmiotowy budynek [...] został przebudowany na wiatę. W protokole z kontroli z dnia 23 czerwca 2016 r., wskazano, iż podczas kontroli ustalono, że na działce nr ewid. gr. [...] w miejscowości N., gm. G. usytuowana jest wiata o konstrukcji drewnianej (...).Organ I instancji w zasadzie uchylił się od dokonania jakiejkolwiek kwalifikacji wykonanych w obiekcie robót scharakteryzowanych powyżej, a potencjalnie przeprowadzonych najprawdopodobniej w 2016 r. w już istniejącym, budynku [...]. Tymczasem, zdaniem MWINB, kwestia ta miała pierwszorzędne znaczenie dla przyjęcia prawidłowego reżimu prawnego, wedle którego należało likwidować ewentualne skutki samowoli budowlanej w niniejszej sprawie. Niewyjaśnienie tej kwestii w toku postępowania wyjaśniającego przed PINB stanowi o zasadniczej wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ I instancji winien mieć bowiem na uwadze ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w sytuacji, gdy obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą l stycznia 1995 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) zostanie następnie przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania regulacja przejściowa z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odsyłająca do stosowania przepisów obowiązującej poprzednio ustawy przy ocenie samowoli. Jeżeli bowiem obiekt zrealizowany został w ramach samowoli przed dniem l stycznia 1995 r., choćby nawet nielegalnie przystąpiono później do jego użytkowania, a następnie po tej dacie był on nadal samowolnie przebudowywany lub rozbudowywany, bez legalizacji żadnego z etapu tych robót tworzących konstrukcyjnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed l stycznia 1995 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed l stycznia 1995 r. został przebudowany bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył K. S. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i kompletny, co winno prowadzić do wydania przez Organ ll-ej instancji decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu podkreślono, iż organ w sposób błędny ocenił, że decyzja Organu l-ej instancji obarczona jest naruszeniem przepisów postępowania. Pierwszym i istotnym aspektem sprawy jest okoliczność, iż budynek [...] jest wybudowany bez pozwolenia na budowę (kwestia ta, jak słusznie wskazał Organ pozostawała poza sporem). W postępowaniu pierwszoinstancyjnym przesłuchany został szereg świadków, którzy posiadają bezpośrednią wiedzę na temat powstania spornego obiektu budowlanego - będąc w większości mieszkańcami sąsiednich działek. Tym samym, nie sposób jest twierdzić, że ustalenia poczynione na podstawie tych zeznań mogą być niewiarygodne. Słusznie Organ ustalił, że istotne znaczenie ma fakt, czy budynek powstał przed czy po roku 1995 r. Jednakże wszelkie dowody przeprowadzone w postępowaniu wskazują na okoliczność, iż najbardziej prawdopodobnym momentem budowy budynku jest rok 1993 r. Warto podkreślić, iż nawet osoby, które są najbardziej zainteresowane wynikiem postępowania a więc właściciele działki nr [...], wskazywali, iż budynek [...] powstał przed 1995 rokiem. Okoliczność tę potwierdzają również inne dowody zalegające w aktach postępowania w szczególności dokument z dnia 23 maja 2017 r. Geodety Powiatowego, który wskazuje, że w 1993 r. widoczne były ślady budowy budynku, zaś w 1998 r. jest on już uwidoczniony na mapie. Jednocześnie, brak jest w sprawie jakichkolwiek dowodów świadczących o możliwości powstania ww. budynku po 1995 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ jako przyczynę uchylenia decyzji wskazał na brak precyzyjnego ustalenia czy budynek powstał przed czy po roku 1995 r., przy jednoczesnym przytoczeniu i dokonaniu przez organ odwoławczy szerokiej analizy dowodów przeprowadzonych w sprawie (str. 3-4 decyzji) odnoszących się do poszczególnych faz budowy spornego obiektu jak i szczegółowych opisów jego stanu technicznego z wyjaśnieniem kwestii prawnych co do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez aktualnego dzierżawcę terenu z zastrzeżeniem, iż dla zasadności zastosowania w sprawie przepisów poprzedniej ustawy z 1974 r. do oceny prawnej samowoli, decydujące znaczenie ma jednoznaczne stwierdzenie, że po wejściu w życie nowej ustawy nie były wykonywane żadne roboty budowlane w budynku [...] które rzutowałyby na jego obecną konstrukcję i parametry. Powyższe wskazuje na niedopuszczalne przerzucenie przez organ odwoławczy obowiązku dokonania uzupełniającego postępowania dowodowego oraz jednoznacznej oceny prawnej co do spornej daty powstania obiektu budowlanego, przy podkreśleniu przez siebie kluczowych kwestii jakie powinny być wzięte pod uwagę przy wykładni przez organ I instancji. Uzasadnienie takie wskazuje na uchylenie się przez organ odwoławczy od dokonania własnej oceny prawnej poprzez przerzucenie jej na organ I instancji, zamiast dokonania własnej wykładni i samodzielnego uwzględnienia, podnoszonych w uzasadnieniu decyzji, okoliczności odnoszących się do tego czy w czasie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1994 r. nastąpiło wykonanie dalszych robót budowlanych i czy stanowiły one samowolę budowlaną i czy zaliczają się do przebudowy istniejącego wcześniej budynku [...]. O ile zatem organ odwoławczy zauważa i zarzuca organowi I instancji ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej obiektu budowlanego [...] do robót budowlanych prowadzonych przed 1995 r. to w ramach postępowania odwoławczego winien samodzielnie je uwzględnić, zwłaszcza w sytuacji kiedy obszernie przytacza dowody wskazujące na poszczególne fazy budowy spornego obiektu po 1995r., jak i szczegółowe opisy stanu technicznego z wyjaśnieniem kwestii prawnych co do kwalifikacji robót budowlanych Stosownie do tego winien zatem rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie kasatoryjnie z art. 138 § 2 kpa. Jak wyżej wskazano dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy – zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się zarówna odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i pewne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 kpa. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.