II SA/Kr 438/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2008 r., nr [....] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.M. kwotę 800 zł (osiemset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19.01.2001 r. (znak:....) Prezydent Miasta Krakowa , działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) oraz uchwały Nr LXXXI 11/817/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2005 r. Nr 432 póz. 3203), ustalił w stosunku do F.M. i M.M. , córki [....] zbywców niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Krakowie , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [....] o powierzchni 2,4477 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] , objętej - w dniu sprzedaży - księgą wieczystą Nr [....] , jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości [....] zł. Ponadto orzekł, że ustaloną opłatę należy uiścić jednorazowo na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa . lub bezpośrednio w kasie Urzędu Miasta Krakowa w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. W dniu 30 maja 2006 r, F.M. i M.M. umową zawartą w formie aktu notarialnego dokonali sprzedaży niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Krakowie , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [....] o powierzchni 2,4477 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] , objętej księgą wieczystą Nr [....] . 2. Przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód", z dnia 22 czerwca 2005 r., obowiązującego od dnia 3 września 2005 r., zgodnie z którym znajduje się w Terenach Usług Nauki oznaczonych na rysunku planu symbolami UP 2.8 i UP 2.6 oraz Terenach Komunikacji oznaczonych na rysunku planu symbolami KD/D (ulice dojazdowe) i KDW/Do (ulice dojazdowe z ograniczeniem dostępu). 3. Od dnia 2 stycznia 2003 r., do dnia 2 września 2005 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139 ze zmianami) plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 r.; 4. Z treści § 38 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód" wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30 %; 5. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym zbycie nieruchomości musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). 6. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [....] listopada 2006 r. został wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603 ze zmianami) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 póz. 2109 ze zmianami) z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., oraz zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia wyżej wymienionej opłaty określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego; nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. 7. Z uwagi na fakt, iż bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód" nie obowiązywał plan miejscowy, a dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana, obowiązująca w dacie wejścia w życie planu miejscowego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu miejscowego. 8. Z przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, wynika, iż: faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ -Wschód": użytkowana łąka, • przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości obowiązujące po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ- Wschód": Tereny Usług Nauki oznaczone na rysunku planu symbolami UP 2.8 i UP 2.6 oraz Tereny Komunikacji oznaczone na rysunku planu symbolami KD/D (ulice dojazdowe) i KDW/Do (ulice dojazdowe z ograniczeniem dostępu), wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód" wynosi [....] zł., • wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ- Wschód" wynosi [....] zł. • różnica między wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości obowiązującego po uchwaleniu miejscowego piana zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód" a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego wynosi [....] zł. 09. Zgodnie z § 38 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód" stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi30%. 10. Pismem z dnia [....] stycznia 2007 r., M.M. zarzuciła, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód" nie spowodowało wzrostu wartości nieruchomości, a wręcz obniżenie jej wartości. Zarzut ten uznano za nietrafny bowiem wzrost wartości nieruchomości gruntowej został wykazany w operacie szacunkowym z dnia [....] listopada 2006 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. 11. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym "do dnia 1 stycznia 2003 r", miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa , nie ma znaczenia w odniesieniu do sposobu wyceny nieruchomości, który został szczegółowo opisany wyżej i wynika z obowiązujących przepisów prawa i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Jeszcze raz podkreślić należy, że w przypadku gdy bezpośrednio przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia wyżej wymienionej opłaty, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Odwołanie M.M. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18.07.2008 r, (znak:.....) utrzymało zaskarżoną decyzję podtrzymując ustalenia i wnioski organu l instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M.M. i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) Art. 7, 8, 11 i 77 kpa, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu, nie wyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, 2) Art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa, poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, 3) Art. 138 § 1 pkt. 11 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 61 § 3 p.o.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że duży potencjał nieruchomości związany jest z przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2004 roku Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. Według Planu Ogólnego nieruchomość znajdowała się w "Obszarze Usług Publicznych" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nauki, oświaty, kultury, a także usługi zdrowotne i opieki społecznej, obiekty administracji publicznej, obiekty sakralne, urządzenia specjalne, inne usługi publiczne. Ponadto, należy podnieść, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 września 2002 roku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej działce planowano budowę "Centrum Naukowe Polskiej Akademii Nauk /l etap/ w ramach III Kampusu Uniwersytetu Jagiellońskiego i infrastruktura techniczna" położonej przy ul. Grota -Roweckiego w Krakowie Podgórzu na działce nr [....],[....],[....], etc..... obr. [....]. Wskazywana decyzja utraciła swoją ważność z dniem 1 stycznia 2005 roku czyli na niedługo przed uchwaleniem planu miejscowego, w okresie obowiązywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Rozstrzygnięcie oparte jest na podstawie treści Uchwały Nr LXXXI 11/817/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 czerwca 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "III Kampus UJ - Wschód" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2005 r. Nr 432 póz. 3203). W myśl postanowień nowego planu, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w Terenach Usług Nauki oznaczonych na rysunku planu symbolami UP 2.8 i UP 2.6 oraz Terenach Komunikacji oznaczonych na rysunku planu symbolami KD/D (ulice dojazdowe) i KDW/Do (ulice dojazdowe z ograniczeniem dostępu). W ocenie organów przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości "w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ........ nie ma znaczenia w odniesieniu do sposobu wyceny nieruchomości... ". Zdaniem organów w przypadku gdy bezpośrednio przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia wyżej wymienionej opłaty, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powziął wątpliwości co do konstytucyjności przepisów o tzw. opłacie planistycznej i postanowieniem z dnia 27.03.2008 r. (Sygn.akt II Są/Kr 778/07) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80, poz.717 z późn. zm. / w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy - jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 9.02.2010 r. (sygn. akt P 58/08 - opublikowanym Dz. U. Nr 24, póz. 124) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sytuacja właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, w których nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowywania prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Zdaniem Trybunału ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Ponadto pogorszenie położenia prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych determinowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi jest niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej. W sprawie niniejszej organy nie ustalają jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie który według organów i rzeczoznawcy z dnie 2.01.2003 r., przestał obowiązywać. Według odwołania i skargi teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2004 roku Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, nieruchomość znajdowała się w "Obszarze Usług Publicznych" z przeznaczeniem gruntów pod usługi nauki, oświaty, kultury, a także usługi i opieki społecznej, obiekty administracji publicznej, obiekty sakralne, urządzenia i, inne usługi publiczne. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji, pomijając ustalenia planu obowiązującego do dnia 1.01.2004 r., naruszają prawo, co musi prowadzić do ich uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę, obowiązkiem organów będzie poczynienie ustaleń związanych ze wzrostem wartości zbytej nieruchomości ale przy uwzględnieniu jej przeznaczenia zgodnie z planem obowiązującym do dnia 1.01.2004 r. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit."a" i "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.