II SA/Kr 438/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M.M. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16.02.2010r. inwestor A., Sp. z o.o złożył wniosek, ostatecznie skorygowany w dniu 14.04.2010r., o pozwolenie na budowę hali produkcyjnej z wiatą wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod. - kan., c.o., gazu, elektryczną, drogi wewnętrzne i miejsca postojowe, przyłącz kanalizacji deszczowej, wraz ze zbiornikiem na wody opadowe na działce nr 1 obręb Z. wraz z rozbiórką obiektów nr [...] i wewnętrznych instalacji: wod. - kan., gazu i energetycznych oraz budową zjazdu z działki drogowej dz. nr 2 w miejscowości Z. , gmina Z. Starosta K. decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...].04.2010r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w/w inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. oraz nie oddziałuje na obszar "Natura 2000". W ocenie organu I instancji warunki formalne przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego zostały zachowane. Od decyzji tej odwołała się jedna ze storna postępowania administracyjnego –M.M. . Odwołująca zarzuciła m.in. naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Odwołująca wskazała, iż zawarte w uzasadnieniu w/w decyzji Starosty K. wyjaśnienia inwestora mają charakter hasłowy i lapidarny i wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła m.in., że wydana decyzja została wydana "pobieżnie", nie wyjaśniono w niej bowiem o jaką dokładnie inwestycję chodzi. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...].12.2010r., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. -jednolity tekst z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. - jednolity tekst z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w toku postępowania odwoławczego zlecono Staroście K. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie o: - projekt zagospodarowania działki wykonany na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, mogącej służyć do celów projektowych, lub potwierdzenie zgodności z oryginałem przez uprawnionego geodetę mapy, na której sporządzono projekt znajdujący się w aktach sprawy; - określenie funkcji przedmiotowej hali produkcyjnej, technologii, rodzaju produkcji; - decyzję "o środowiskowych uwarunkowaniach" dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, lub szczegółowe wyjaśnienia, jeżeli taka decyzja nie jest wymagana; - wyjaśnienie, czy decyzja znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji, podpisana została przez osobę posiadającą stosowne upoważnienie (na podpisie brak pieczęci); - oświadczenie P.G. i Z.M. "o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej" w oryginale; - wypełnienie tabelki pod proj. rozdzielnicy TGHP; - likwidację wszelkich korekt w postaci "naklejek" i retuszów w projekcie architektoniczno budowlanym. W ocenie Wojewody , organ I instancji, zgodnie ze wskazaniami uzupełnił materiał dowodowy w sprawie: - dostarczono oryginał mapy sytuacyjno-wysokościowej; - w części opisowej do projektu budowlanego określono funkcję hali: "Projektowany obiekt jest halą produkcyjną jednokondygnacyjną wolnostojącą niepodpiwniczoną zaprojektowaną w miejscu istniejących budynków o funkcji magazynowej (...) oraz opisano rodzaj produkcji w przedmiotowej hali produkcyjnej: "inwestycja o funkcji produkcyjnej w której odbywać się będzie proces projektowania, produkcji podzespołów, montażu elementów i testowania gotowych wyrobów (zautomatyzowanych urządzeń pocztowych)" (...); - dostarczono oświadczenie projektanta, z którego wynika, że w/w inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, ani nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; - dołączono oświadczenie P.G. i Z.M. "o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej" w oryginale. - wyjaśniono także, że decyzja znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji podpisana została przez osobę posiadającą stosowne upoważnienie. Pieczęć wskazująca osobę podpisującą decyzję Starosty K. z dnia [...].04.2010 r. - została uzupełniona; - uzupełniono również dokumentację sprawy o szczegółowy opis funkcji projektowanej hali produkcyjnej. Do ww. opisu dołączono także również "kartę informacyjną przedsięwzięcia", wyjaśniającą cały zakres inwestycji; - przedłożono decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...]11.2010 r., znak [...], którą orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Na podstawie zebranych dokumentów, organ odwoławczy stwierdził, iż teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 30.05.2003r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. w Gminie Z. (Dz. U. Woj. [...]) i oznaczony jest w planie symbolem "UMC". Przedmiotowe przedsięwzięcie, zgodnie z decyzją z dnia [...].10.2010r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, spełnia wymogi zawarte w/w planie zagospodarowania przestrzennego i nie będzie oddziaływać szkodliwie na środowisko. Z ustaleń organu wynika, że w projektowanym budynku prowadzona będzie głównie działalność montażowa, wykluczająca negatywne oddziaływanie na środowisko (co - jak podano - szczegółowo wyjaśnia główny projektant w opracowaniu pn.: "Karta informacyjna przedsięwzięcia". Stwierdzono również, po uzupełnieniu przez materiału dowodowego, zgodnie z wymaganiami określonymi w piśmie z dnia 30 lipca 2010r., organ II instancji w dniu 16.11.2010r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji zebranej w sprawie. Odpowiadając na zarzuty odwołania, dotyczące braku zawiadomienia strony odwołującej przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym wskazano, że strona skarżąca miała zapewniony udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co potwierdza złożone przez nią, w trakcie postępowania pismo z dnia 25.03.2010r., w którym wniosła o wyjaśnienie kilku zagadnień, dotyczących zakresu planowanej inwestycji. Podano, że skarżąca mogła w każdej chwili zapoznać się z materiałem dowodowym w sprawie, w związku z czym nie można mówić, że został naruszony art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji strona nie musi wykazywać aktywności, polegającej na wypowiadaniu się co do każdego dowodu w sprawie. W skardze do Sądu skarżąca M.M. zarzuciła: - naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w sprawie, polegającego w szczególności na nie informowaniu jej o okolicznościach faktycznych i prawnych wyłonionych w toku postępowania odwoławczego, a mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 oraz 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, jak również nie podanie w uzasadnieniu powodów, dla których zostały pominięte; - naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy organ powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do naruszenia w toku postępowania drugo-instancyjnego przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu naruszenia art.136 k.p.a., to stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Organ odwoławczy może na podstawie przywołanego przepisu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Zakres i charakter żądanych przez organ odwoławczy uzupełnień w zakresie materiału dowodowego wynikający z pisma z dnia 30.07.2010r. w pełni odpowiada dyspozycji art.136 k.p.a. i nie narusza go, ani też nie dotyczy elementów, które nie mogą zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym lub powodowałyby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym wyraźnie podkreśla się, iż zastosowanie art.138 § 2 k.p.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy organ odwoławczy nie jest w stanie samodzielnie lub z trybie art.136 k.p.a uzupełnić materiału dowodowego lub dotyczyłoby to takiego zakresu, że prowadziłoby do kolizji z zasadą dwuinstancyjności. Ma to zapobiegać pochopnemu i niepotrzebnemu stosowaniu art.138 § 2 k.p.a. przez organy odwoławcze co stanowi zaprzeczenie zasady szybkości postępowania administracyjnego. W kontekście powyższego zarzutu należy wskazać, że Wojewoda zlecając organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego m.in. wezwał o "likwidację wszelkich korekt w postaci "naklejek" i retuszów w projekcie architektoniczno-budowlanym. W ocenie Sądu sformułowane w ten sposób zalecenie ma charakter ogólnikowy i lakoniczny. Organ odwoławczy powinien bowiem wprost wskazać numery stron projektu, na których znajdują się kwestionowane korekty i retusze. Analizując projekt architektoniczno- budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji, Sąd nie mógł zweryfikować twierdzeń organu II instancji co do prawidłowości uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wymaganiami zawartymi w piśmie organu odwoławczego z dnia 30.07.2010r., odnośnie zlikwidowania korekt i retuszów w projekcie architektoniczno - budowlanym. Przykładowo należy wskazać, że w dokumentacji zawartej w opracowaniu projekt budowlany, na stronie [...] w dalszym ciągu znajduje się retusz. Powyższy przykład podważa prawdziwość twierdzenia Starosty K. ujętego w piśmie z dnia 10.09.2010r., z którego wynika, iż "projektant wprowadził strony zamienne na których znajdowały się korekty w postaci naklejek i retuszów". Podkreślić przy tym należy, iż wymagane w piśmie z dnia 30.07.2010r. przez organ odwoławczy uzupełnienia są wynikiem niewłaściwego przygotowania materiałów przez zespół projektowy. Wydawać by się mogło, że projekt obiektu oraz zagospodarowania działki jest przygotowywany przez fachowców, osoby posiadające odpowiednie do tego wykształcenie i przygotowanie zawodowe, a w konsekwencji biorące odpowiedzialność za swoje działania. Można zatem oczekiwać i żądać od profesjonalistów właściwego, sumiennego podejścia do wykonywanej pracy i związanych z tym obowiązków. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie musiał jednoznacznie wskazać miejsca w projekcie budowlanym i w związanych z nim dokumentach, w których znajdują się owe naklejki i retusze oraz stwierdzić czy zostały one rzeczywiście usunięte lub doprowadzić do ich usunięcia. Odnośnie zarzutu naruszenia art.10 k.p.a., również w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracyjne. Nie można zasady wynikającej z tego przepisu rozumieć jako dyrektywy, a wręcz obowiązku organu administracyjnego zawiadamiania stron postępowania o każdym dokumencie, który wpływa do akt sprawy. Zakres stosowania tego przepisu wyznacza sam kodeks postępowania administracyjnego. O ile zatem organ administracyjny nie przeprowadzał z urzędu lub na wniosek żadnych czynności i dowodów (oględziny, przesłuchanie świadków, biegłych itp.) wymagających zawiadomienia stron o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności dowodowych, to zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu następuje poprzez zawiadomienie jej o wszczęciu takiego postępowania oraz opiera się na aktywności zainteresowanych podmiotów. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca taką właśnie aktywność przejawiała, a jej skutkiem było m.in. wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji oraz skargi do sądu. Podzielić natomiast należy zarzut skarżącej, iż organ II instancji nie odniósł się de facto w pełni do zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu. Jedynym elementem odwołania, do którego ustosunkował się Wojewoda był zarzut naruszenia art.10 k.p.a. Tymczasem sam organ odwoławczy we wstępnej części uzasadnienia swojej decyzji znaczenie szerzej relacjonuje podniesione przez M.M. w jej odwołaniu zarzuty. Chodzi zwłaszcza o zarzut naruszenia art.7 i 77 k.p.a. w kontekście nieustosunkowania się do kwestii podnoszonych przez skarżącą a dotyczących oddziaływania inwestycji na hałas, wymagań akustycznych, odprowadzania wody z dachu, oddziaływania zakresie pyłów i gazów, kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich, wentylacji czy też gospodarki odpadami. Niezależnie od oceny tych zarzutów i kwestii ich zasadności organ odwoławczy powinien był się do nich odnieść i wypowiedzieć w uzasadnieniu decyzji. Być może część z nich wymagała krótkiego ustosunkowania się a inne szerszej analizy, jednak organ odwoławczy miał obowiązek omówić je i zaprezentować swoje stanowisko wobec nich. Nie można było poprzestać na stwierdzeniu, iż do kwestii tych odniósł się w swoich wyjaśnieniach inwestor, gdyż to nie inwestor ma ustosunkowywać się do zarzutów innych stron postępowania, lecz organ administracyjny. Powyższe wskazuje zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77 §1, 80, 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...].12.2010r. Na zasadzie art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).