II SA/Kr 438/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Wojewody [.... ] z dnia 6 lutego 2015 r. znak: [.... ] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Starosta K. decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [....] , objętej księgą wieczystą nr [....] , poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , na rzecz Z.F. . W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z dnia 9 marca 2006 r. Z.,F. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych działek tj. m. in. części działek nr [....] i nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2009 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Niniejsza decyzja rozstrzyga zgłoszone roszczenie tylko w zakresie części działki nr [....] , odnośnie działki nr [....] zostanie wydana odrębna decyzja. Organ ustalił, że parcela l. kat. [....] o pow. 2,1608 ha b. gm. kat. [....] , stanowiąca własność Z.R. zamężnej F. została nabyta na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr [....] z dnia 1 Iipca 1969 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [....] , stosownie do uchwały nr 525/XXXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 listopada 1966 r. Z mapy stanu prawnego dla działek odpowiadających parceli katastralnej l. kat. [....] b. gm. kat. [....] sporządzonej w dniu 2 lutego 2006 r. nr ks. rob. [....] przez geodetę uprawnionego J.M. wynika, że parcela l. kat. [....] b. gm. kat. [....] weszła w skład m. in. części działek: nr [....] i nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....]m. K. Z treści księgi wieczystej nr [....] działka nr [....] o pow. 1600 m2 poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] na podstawie wykazu zmian z dnia 14 października 1998 r. nr ks. rob. [....] podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 402 m2 i nr [....] o pow. 1198 m2. Umową użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku zawartą w dniu 29 grudnia 1993 r. w formie aktu notarialnego Rep. [....] , Skarb Państwa oddał spółce "[....] " sp. z o. o. w użytkowanie wieczyste działkę nr [....] o pow. 1600 m2 obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. Postanowienia zawartej umowy użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [....] w dniu 27 września 1994 r. Następnie umową ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży zawartą w dniu 6 marca 2003 r. w formie aktu notarialnego Rep. [....] , przedstawiciel [....] sp. z o. o. ustanowił odrębną własność lokali oraz sprzedał je wraz z przynależnymi do nich udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu i współwłasności budynku [....] sp. z o.o. Z odpisu z księgi wieczystej nr [....] wynika, że objęta jest nią działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , stanowiąca własność Gminy K. , we współużytkowaniu wieczystym [....] sp. z o. o. oraz [....] sp. z o. o. Organ odwołując się do treści art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, jednak roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie są już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości, albo też nie władają tą nieruchomością, gdy została ona sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Organ zaznaczył, że do wyłączenia ciążącego na ww. podmiotach obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uwarunkowane jest ono jednak uprzednim ustaleniem, że spełnione zostały ustanowione tym przepisem przesłanki, które powodują, że przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy roszczenie nie przysługuje. W świetle powyższego, wobec ustalenia, że działka nr [....] pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, w rozumieniu przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r. zasadne było wydanie decyzji odmownej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Z.F. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego bezzasadne zastosowanie, podczas gdy organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 ugn, ponieważ w sprawie nie zostały wykorzystane wszystkie środki prawne dążące do usunięcia tej negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, w tym w szczególności nie zostało do końca przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia 26 października 1993 roku (znak: [....] ); - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nieustalenie właściwej podstawy nabycia prawa użytkowania wieczystego i błędne wskazanie jakoby rzekomą podstawą powstania tego prawa była umowa z dnia 29 grudnia 1993 r. (Rep. [....] ), podczas gdy była nią decyzja Urzędu Rejonowego w K. z dnia 26 października 1993 roku (znak: [....] ). W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że organ nie mógł wydać decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu jedynie w oparciu o istnienie na nieruchomości użytkowania wieczystego, gdyż miał obowiązek zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia nieruchomości lub oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zastosowanie art. 229 ugn w tym stanie faktycznym było co najmniej przedwczesne. Organ nie ustalił prawidłowo podstawy istnienia użytkowania wieczystego na nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu zostało błędnie wskazane, iż podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości była umowa z dnia 29 grudnia 1993 r. (Rep. [....] ), podczas gdy była to decyzja Urzędu Rejonowego w K. z dnia 26 października 1993 r. (znak: [....] ), którą to okoliczność organ zupełnie pominął, a która może mieć istotne znaczenia dla sprawy. Odwołująca się nadmieniła, że złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia 26 października 1993 roku (znak: [....] ), co uzasadnia zawieszenie postępowania. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego może mieć charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewoda [....] decyzją z dnia 6 lutego 2015 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Podkreślił, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość oznaczona jako część działki nr [....] , stanowiąca obecnie własność Gminy Miejskiej K. , umową użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku zawartą w dniu 29 grudnia 1993 r. w formie aktu notarialnego Rep. [....] oddana została w użytkowanie wieczyste na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [....]. Postanowienia zawartej umowy użytkowania wieczystego zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [....] w dniu 27 września 1994 r. Zdaniem organu II instancji, przepis art. 229 ugn jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji gdy znajduje zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dla poparcia przedstawionego poglądu organ odwołał się do orzecznictwa sądów cytując: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 765/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 386/06, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II CSK 275/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., I OSK 722/08. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż organ prowadzący postępowanie nie ma legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności aktów ustanawiających użytkowanie wieczyste ze względu na brak interesu prawnego. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący nieprawidłowych ustaleń organu I instancji w zakresie podstawy powstania użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Organ l instancji prawidłowo wskazał, iż podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości była powołana umowa użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku, zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 1993 r. [....] o czym świadczy zarówno treść samej umowy, jak i analiza odpisu księgi wieczystej nr [....] . Powołana zaś w odwołaniu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 26 października 1993 r., znak [....] nie stanowiła podstawy oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ale dotyczyła wygaśnięcia prawa zarządu Izby Skarbowej w K. do działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , tym samym złożony przez stronę odwołującą wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji administracyjnej nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z.F. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....], domagając się uchylenia decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. podczas gdy organ winien zastosować art. 138 § 2 kpa i wydać decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty K. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na liczne naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 ugn, art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, art. 137 ust. 2 ugn) oraz postępowania (art. 107 § 1 kpa, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia. 2. naruszenie art. 136 kpa w zw. z art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę [....] postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy: sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy; zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie adekwatnym do sprawy administracyjnej; rolą organu odwoławczego nie jest jedynie (jak zostało to dokonane w sprawie) weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej; organ ma obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, 3. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń, a także niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, - naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego bezzasadne zastosowanie, podczas gdy: organ nie był legitymowany do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 ugn, ponieważ w sprawie nie zostały wykorzystane wszystkie środki prawne dążące do usunięcia tej negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości; zastosowanie przez organ art. 229 ugn, bez podjęcia próby rozwiązania umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste na przedmiotowej nieruchomości, było przedwczesne. 4. naruszenie art. 136 ust. 3 ugn w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn oraz art. 137 ust 2 ugn poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy: cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn; w sytuacji gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nieruchomość winna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Jako podstawę swego orzeczenia organ przyjął art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jest rzeczą niewątpliwą, że przesłanka z tego przepisu została spełniona: umowa użytkowania wieczystego została zawarta i prawo to zostało wpisane do ksiąg wieczystych przed 1 stycznia 1998 r. Tych okoliczności zresztą skarżąca nie kwestionuje, a błąd organu upatruje w niepodjęciu z urzędu działań zmierzających do wzruszenia aktów przekazujących nieruchomość w wieczyste użytkowanie. Zarzut ten jest chybiony: to właśnie istotą regulacji zawartej w art. 229 ustawy jest ustabilizowanie stanów prawnych powstałych w wyniku obrotu wywłaszczonymi nieruchomościami, istniejącego i ujawnionego w księgach wieczystych przed 1 stycznia 1998 r. Dla rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystarczające jest ustalenie istnienia przesłanek w tym przepisie wymienionych, bez znaczenia zaś pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Czynienie więc w tym zakresie ustaleń i dokonywanie ocen było w sprawie zbędne. Tym samym zarzuty braku dostatecznych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych uznać należy za nieuzasadnione. W rozpatrywanej sprawie nie było obowiązkiem organu podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania aktów, w wyniku których powstało wieczyste użytkowanie, a następnie doszło do dalszych przekształceń. Ta kwestia nie stanowiła zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcie którego wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Konieczność rozstrzygnięcia rzeczywiście występującego zagadnienia wstępnego tamuje rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Sam fakt, że wynik innego postępowania mógłby mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie oznacza jeszcze niemożności rozpoznania i załatwienia tej sprawy, o ile w chwili orzekania prawidłowe określenie konsekwencji stosowanej normy prawnej jest możliwe. Zagadnienie wstępne – to takie zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bez rozstrzygnięcia którego rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji nie jest możliwe. Skarżąca tymczasem nawet nie określiła jakie zagadnienie wstępne w sprawie winno zostać rozstrzygnięte. Wskazała, że organ zaniechał podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu aktów prawnych nie precyzując jednak ani materialnoprawnych ani formalnych podstaw takich działań. Co jednak najważniejsze, nie wskazała czy i jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miałby wynik tak pożądanych działań organu. Jak zaś wyżej wskazano, wobec jednoznacznej treści art. 229 ustawy, dla rozstrzygnięcia sprawy podjęcie tych działań było obojętne. Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić należy, że organy słusznie uznały, że materiał, którym dysponują jest wystarczającą podstawą dla określenia konsekwencji stosowanej normy prawnej i wydania decyzji. Tą stosowaną normę stanowi przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawidłowo wyłożony i przyjęty przez organy za podstawę rozstrzygnięcia. Jak wyżej wskazano, dla podjęcia tego rozstrzygnięcia gromadzenie materiału i czynienie dalszych ustaleń, w tym w zakresie wskazywanym przez skarżącą, było zbędne. Prezentowane więc w tej kwestii zarzuty skargi także uznać należało za nieuzasadnione. Dlatego, na podstawie art. 151 usatwy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.