II SA/Kr 439/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.R. i L. R. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 206/15 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. solidarnie na rzecz skarżących J.R. i L.R. kwotę 200 ((dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 19 października 2015 r. r. J.R. i L.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Organowi zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy poprzez odmowę udzielenia informacji w formie przewidzianej w ustawie oraz art. 8 K.p.a. poprzez podejmowanie działań podważających zaufanie do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skarżący podali, że w dniu 1 października 2015 r. zwrócili się do PINB w K. o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii a/ decyzji z dnia 23 stycznia 2012 r. zatwierdzającej projekt zamienny budowlany budynku mieszkalnego na działce nr [....] położonej w S. ; b/ decyzji z dnia 22 lutego 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [....] , c/ projektu zamiennego; d/ projektu technicznego z 1974 r. nr [....] oraz wzglądu do akt postępowania legalizującego [....] . Pismem z dnia 8 października 2015 r. organ przesłał skarżącym zanonimizowane kserokopie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny budynku z dnia 23 stycznia 2012 r. oraz decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku z dnia 22 lutego 2012 r. nr [....]. Ponadto organ poinformował, że udzielenie akt do wglądu nie może Stanowic wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w sprawie decyzji o pozwolenie na budowę oraz załączników do niej należy się zwrócić do Urzędu Gminy S. Skarżący wskazali, że w wydanych przez organ kserokopiach decyzji zanonimizowano oznaczenie ewidencyjne działek, co jest zupełnie niezrozumiałe. Jednocześnie podnieśli, że nie otrzymali kserokopii projektów budynku mieszkalnego, które także stanowiły informację publiczną. Dlatego też organ do chwili obecnej pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r. po rozpoznaniu skargi L.R. i J.R. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 1 października 2015 r. Równocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. J.R. i L.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie wyroku z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 206/15. W uzasadnieniu podnieśli, że w dniu 17 marca 2016 r. wezwali organ do wykonania powyższego wyroku poprzez wydanie kserokopii projektów budowlanych oraz wglądu do akt w celu zapoznania się z oryginałami decyzji organów administracyjnych. W odpowiedzi w piśmie z dnia 25 marca 2016 r. organ przesłał kserokopie projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją PINB z dnia 23 stycznia 2012 r., projektu technicznego budynku mieszkalnego z 1974 r., kserokopię umowy na wykonanie projektu z dnia 8 lutego 1974 r., decyzję o pozwolenie na użytkowanie budynku z dnia [....] 2012 r. z ujawnionym numerem działki, decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego z dnia 23 stycznia 2012 r., mapę sytuacyjną w skali 1:500 z 1974 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z 1973 r., mapę wyznaczenia punktów granicznych z 2011 r. Jednocześnie działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. organ postanowieniem z dnia 25 marca 2016 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie możliwości zapoznania się z aktami wskazanymi przez wnioskodawców z uwagi na przeszkody podmiotowe. Skarżący stwierdzili, że pismem z dnia 1 października 2015 r. złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a nie wniosek o udostępnienie akt w trybie art. 73 K.p.a. W związku z tym przepis art. 105 K.p.a. nie znajduje zastosowania do umorzenia postępowania w trybie przepisów art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisami organ udostępnia informację publiczną zgodnie z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W dniu 30 marca 2016 r. w rozmowie telefonicznej skarżący zwrócili się ponownie o udostępnienie do wglądu dokumentów w sprawie legalizacji. Jednakże organ odmówił zarówno okazania dokumentów do wglądu jak i potwierdzenia, że kserokopie udostępnione zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący stwierdzili, że żądanie wymierzenia organowi grzywny jest w pełni uzasadnione, gdyż nie został wykonany wyrok sądu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że udostępnił wnioskodawcom informacje publiczną o której mowa w wyroku z dnia 11 grudnia 2015 r. Od dnia 21 marca 2016 r. organ był zobowiązany do zadośćuczynienia wyrokowi, co też niezwłocznie uczynił. W piśmie z dnia 25 marca 2016 r. przekazano skarżącym żądane informacje tj. zanonimizowaną decyzję PINB z dnia 23 stycznia 2012 r. znak [....] , z dnia 22 lutego 2012 r. znak [....] , projekt techniczny budynku mieszkalnego nr [....], projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją PINB znak [....] z dnia 23 stycznia 2012 r. Jednocześnie odrębną przesyłką skierowano do skarżących wydane w dniu 25 marca 2016 r. postanowienie w przedmiocie wniosku o umożliwienie wglądu do akt. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Podnieść należy, iż zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności, liczonego od dnia doręczenia akt organowi (por. L. Żukowski – glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998r. Sygn. akt IV SA 1317/96, OSP z 1999r. Nr 3 poz. 57, Jan P. Tarno - Komentarz do ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006 str. 333). Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnili tej czynności kierując do organu, pismem z dnia 17 marca 2016 roku, stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. J.R. i L.R. wnieśli o wymierzenie grzywny Powiatowemu inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 206/15. W wyroku tym Sąd w punkcie pierwszym zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 1 października 2015 r. Natomiast w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok jest prawomocny. Jednocześnie przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia 1 października 2015 r. skarżący zwrócili się do PINB o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii : 1) decyzji z dnia 23 stycznia 2012 r. zatwierdzającej projekt zamienny budowlany budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. ; 2) decyzji z dnia 22 lutego 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [....] w S. ; 3) projektu zamiennego; 4) projektu technicznego z 1974 nr [....] ., a także wglądu do akt postępowania legalizującego [....] . Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 21 marca 2016 r. Od tej daty, jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, organ był zobowiązany do zadośćuczynienia wyrokowi. Niekwestionowaną okolicznością również jest to, że w piśmie z dnia 25 marca 2016 r. przekazano skarżącym część z żądanych informacji tj. zanonimizowaną decyzję PINB z dnia 23 stycznia 2012 r. znak [....] , z dnia 22 lutego 2012 r. znak [....] , projekt techniczny budynku mieszkalnego nr [....] , projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją [....]z dnia 23 stycznia 2012 r. Równocześnie doręczono skarżącym wydane w dniu 25 marca 2016 r. postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie możliwości zapoznania się z aktami wskazanymi przez wnioskodawców. W tym miejscu wskazać należy, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2015 r. wyraził pogląd, że odmowa udostępnienia informacji z uwagi na istnienie regulacji szczególnych (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ponadto Sąd stwierdził, ze nawet gdyby organ uznał, że udzielenie wglądu do akt postępowania nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej, lecz wniosek procesowy to trzeba go było rozpoznawać formalnie w trybie przepisów K.p.a. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, wniosek o wgląd do akt postępowania legalizującego prowadzonego przez organ stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Oczywiście jak wyżej podkreślono organ nie musi udostępniać takiej informacji, ale w sposób przewidziany w ustawie musi formalnie załatwić taki wniosek strony. Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, Lex Polonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Za prawidłowe należy uznać zapatrywanie wyrażone w doktrynie, że akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacja publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (patrz: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", s. 21). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie reguluje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 73 § 1 K.p.a., w którym to przepisie jest mowa o "umożliwieniu stronie przeglądania akt sprawy" (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 134). Jednakże wbrew stanowisku organu powyższe nie oznacza, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach postępowania nie będą podlegać ustawie o dostępie do informacji publicznej jako nośnik konkretnej informacji. Do organu należy ocena czego dokładnie domagają się skarżący i czy te konkretne dokumenty stanowią informację publiczną. Natomiast rzeczą oczywistą jest również, że udzielenie informacji publicznej może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może odmówić jej udzielenia w formie decyzji. Obowiązkiem organu było więc rozważenie, czy te żądane konkretne dokumenty z akt postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną. Nie jest bowiem wyłączone uzyskanie, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do określonych dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, jeżeli stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 194/08, dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez organ wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SAB/Kr 206/15 z dnia 11 grudnia 2015 r. Sąd uznał, że wymierzenie grzywny organowi będzie niezasadne. W niniejszej sprawie nie wystąpił bowiem przypadek kwalifikowanej bezczynności organu. Trzeba mieć też na uwadze, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 25 marca 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie możliwości zapoznania się z aktami wskazanymi przez wnioskodawcę. Tym samym pozostając w błędnym przekonaniu organ podjął działania, a jego bezczynność nie była celowa i zamierzona. Żądane dokumenty zostały natomiast skarżącemu zgodnie z zaleceniem sądu wydane i w tym zakresie nie można mówić o bezczynności organu w jakimkolwiek zakresie, Przedmiotem oceny sądu nie może być natomiast ocena wiarygodności tych dokumentów, gdyż sąd administracyjny nie ma kompetencji do przeprowadzania postępowania dowodowego na weryfikację takiej okoliczności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zważywszy zatem na skalę przekroczenia wyznaczonego wyrokiem terminu - nie ma w ocenie Sądu wystarczająco uzasadnionych podstaw by zwłokę tę kwalifikować jako przejaw rażącego naruszania przez organ prawa, będącego wynikiem przede wszystkim lekceważącego stosunku do obowiązujących organ norm postępowania, czy też stron, które postępowanie to zainicjowały, bądź Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. , orzekł w pkt I i II sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.