II SA/Kr 440/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi P.P. i L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 lipca 2008 r., nr [....] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących P.P. i L.P. kwotę 800 zł (osiemset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 lutego 2008 roku, (znak [...]), Wójt Gminy Zielonki, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 , 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr 80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.),: 1/ ustalił dla L. i P. P., jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Bibice składającej się z działek nr "1" o powierzchni 0,0934 ha i nr "2" o powierzchni 0,0680 ha w wysokości 16.380 zł, 2/ zobowiązując L. i P. P. do uiszczenia opłaty na konto Urzędu Gminy Zielonki w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. 3/ Ponadto orzekł, że nie należna jest opłata o której mowa w art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od zbycia udziału 1/20 części działki nr "3". W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. Postępowanie wszczęto z urzędu w związku z doręczeniem do Urzędu Gminy aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...].06.2006r., którym L. i P. małżonkowie P. zbyli działki położone w obrębie Bibice, oznaczone nr "1", nr "2" i 1/20 część działki nr "3" na rzecz A. M., Na mocy Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr XXXII/127/2005 z dnia 20 grudnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Zielonki nr 05 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice (w zakresie odnoszącym się do obszaru leżącego w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego Nr [...] z dnia 19.10.2005roku), opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 88, poz. 540 z dnia 22 lutego 2006 r., działki nr "1", nr "2" i nr "3" zmieniły swoje przeznaczenie. W myśl postanowień nowego planu przedmiotowe działki położone są w terenie budowlanym oznaczonym symbolem 05.MN.I.3 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej istniejącą i nową zabudowę. Przed uchwaleniem miejscowego planu działki w planie, jaki obowiązywał do końca 2003 położone były w terenach rolno - siedliskowych, a w okresie od 1 stycznia 2004r do 24 marca 2006r teren, gdzie położone są przedmiotowe działki nie posiadał ustalonego planu zagospodarowania Przestrzennego. Biegła w operacie sporządzonym w 11 sierpnia 2006r określiła, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania wzrost wartości działek nr "1" i nr "2" wynosi 103.070 zł., oraz określiła iż od zbycia udziału wynoszącego 1/20 część działki nr "3" nie należna jest tzw. opłata planistyczna, a później w toku ponownego postępowania wykonała nowy operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość wcześniej określonej opłaty uległa zmianie. W operacie wykonanym 5 marca 2007r., po uwzględnieniu wszystkich nowych danych określono, iż wzrost wartości działek nr "1" i nr "2" wynosi 81 900 zł., a wartość tzw. opłaty planistycznej 16 380 zł. Decyzją z dnia 18.06.2007r., na skutek odwołania L. i P. P. - uchylona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...].04.2007 r., i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W decyzji Kolegium zarzuciło organowi l instancji, zbyt mało czytelne uzasadnienie decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak jej odniesienia się do zebranych materiałów, a przede wszystkim bark ich oceny. 5. Ponownie rozpatrując sprawę przeanalizowano dokumentację dotyczącą prowadzonego postępowania, i stwierdzono, iż akta należy uzupełnić o wypis z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania oraz z planu, jaki obowiązywał do końca 2003 r. Organ podkreśla, iż w okresie od 1 stycznia 2004r do 24 marca 2006r, działki położone były w terenie, który nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a teren działek był użytkowany w sposób rolniczy (odłóg). W odpowiedzi na zarzuty stron, że przedmiotowe działki nigdy nie były użytkowane rolniczo, a uchwalenie miejscowego planu nie spowodowało wzrostu ich wartości, rzeczoznawca majątkowy poinformowała, iż przedstawione przez Stronę dokumenty nie pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowe działki posiadały charakter działek budowlanych. Należy podkreślić, iż działki nr "1" i nr "2" od końca 2003 do momentu uchwalenia miejscowego planu nie były objęte żadnym planem ani nie uzyskały decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z czym do wyceny przyjęto ich faktyczne wykorzystanie, jakie w ocenie biegłej odzwierciedlało ich rolnicze użytkowanie. Również decyzja podziałowa nie mogła świadczyć o budowlanym wykorzystaniu terenu. Organ przychylił się do opinii biegłej. Zarówno decyzja podziałowa, umowa o przyłączeniu wody do działki, a także decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie wskazują na budowlane wykorzystanie działek w momencie kiedy teren nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania. Dokumentacja przedstawiona przez strony nie świadczy o istnieniu podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania, za czym mogłaby przemawiać np. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskana przez właścicieli działek w okresie braku miejscowego planu zagospodarowania. Z działek nr "4", nr "5" i nr "6" zostały wydzielone działki m.in. nr "1" i nr "2", które nadal mogły być użytkowane w sposób rolniczy. Wszelkie zebrane dokumenty pozwalają na stwierdzenie, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr "1", nr "2" i nr "3" spowodowało wzrost wartości przedmiotowych działek, zaś ich zbycie skutkowało wszczęciem postępowania zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tego tytułu Strona zobowiązana jest uiścić tzw. rentę planistyczną. W ocenie organu operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę K. D. w marcu 2007r odpowiada wszelkim obowiązującym przepisom. Biegła sporządzając wycenę, kierowała się faktycznym użytkowaniem działek przed uchwaleniem miejscowego planu, o czym poinformowała Stronę i jej pełnomocnika na rozprawie jaka odbyła się 20 marca 2007r w siedzibie Urzędu Gminy Zielonki. W trakcie wizji lokalnej rzeczoznawca nie stwierdziła budowlanego wykorzystania działek. Wszelkie dokumenty przedstawione w trakcie prowadzonego postępowania przez pełnomocnika Stron nie wskazują na budowlany charakter działek w okresie, kiedy nie obowiązywał miejscowy pian zagospodarowania. Decyzja zatwierdzająca podział została wydana kiedy obowiązywał "stary" plan zagospodarowania, w którym działki miały w części przeznaczenie rolno - siedliskowe, a obowiązujące wówczas przepisy nie wprowadzały żadnych ograniczeń w podziałach terenów rolnych, stąd Strona podzieliła swoje działki na mniejsze. Jak wynika z dokumentacji podziałowej pierwotne działki nr "4" i nr "6" położone były częściowo w terenie budowlanym, a częściowo w terenie rolnym 02.RP. Zaś powstałe z podziału działki nr "1" i nr "2" położone są w terenie rolno - siedliskowym 02.RP, a działka nr "3" znajdowała się częściowo w terenie budowlanym 05RM, oraz częściowo w terenie rolno - siedliskowym 02.RP. Również przedstawiona przez pełnomocnika stron umowa o zaopatrzeniu w wodę została zawarta w dniu [...].06.2006r i obejmuje działkę nr "7". należy zwrócić uwagę, iż umowa została zawarta w momencie obowiązywania nowego miejscowego planu zagospodarowania wobec czego nie może mieć wpływu na postępowanie, a w szczególności na stwierdzenie budowlanego charakteru działek przed uchwaleniem planu. Dlatego dokument ten nie można przyjąć jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Dlatego po przeanalizowaniu wszelkich dokumentów jakie zostały dołączone do akt sprawy w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdził, iż w skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nastąpił wzrost wartości działek nr "1" i nr "2", a w związku z ich zbyciem właściciel ponosi koszty tzw. opłaty planistycznej. W ocenie organu wszelkie wcześniejsze czynności inwestycyjno - administracyjne poczynione na nieruchomości świadczą jedynie o ich przygotowaniu do budowlanego wykorzystania w przyszłości nie zaś o jej budowlanym charakterze w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania obejmującego przedmiotowe działki. Na skutek odwołania L. i P. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia [...].07.2008 r. ( znak: [...]) uchyliło decyzje Wójta Gminy Zielonki z dnia 11 lutego 2008 r., w pkt 2 rozstrzygnięcia orzekającego o tym, że: "2/ Zobowiązuje L. i P. P. do uiszczenia w/w opłaty na konto Urzędu Gminy Zielonki nr rachunku: [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna." i w tym zakresie orzeka w ten sposób, że: "2/ Zobowiązuje L. i P. P. do uiszczenia opłaty określonej w pkt l/ na rachunek bankowy Urzędu Gminy Zielonki, nr rachunku: [...],' w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji orzekającej o wysokości opłaty określonej w pkt l/.". W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenia i wnioski organu l instancji są trafne. Dokonując zmiany pkt. 2 Kolegium miało na uwadze, że decyzja organu II instancji jest ostateczna z dniem wydania, a pomiędzy datą wydania, a datą doręczenia decyzji upływa okres czasu niezbędny na odnotowanie wydania decyzji w repertoriach, jej ekspedycję oraz doręczenie, konieczna była zmiana rozstrzygnięcia w sposób gwarantujący Stronom wywiązanie się z zobowiązania przy uwzględnieniu całości przysługującego i zakreślonego przez organ administracji terminu na uiszczenia opłaty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli L. i P. P. i zarzucając zaskarżonej decyzji: a) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów i w konsekwencji wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia Państwu L. i P. P. opłaty planistycznej; b) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 84 w związku z art. 80 kpa, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku zauważenia, że skoro według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki obowiązującego do końca 2003 roku na działkach oznaczonych nr ewid. "1" i "2" możliwe było wzniesienie nowych budynków, w tym budynków mieszkalnych, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, to szacunkowy operat biegłego-rzeczoznawcy dotyczący oceny wzrostu wartości w/w nieruchomości, w kontekście zapisów planu miejscowego planu Gminy Zielonki uchwalonego w 2005 roku, powinien fakt ten uwzględniać i w konsekwencji nie dokonywać ustaleń wysokości opłaty planistycznej o wartości działek, na terenie których nie można było wznosić jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych. c) naruszenie prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. in fine w związku z przepisem art. 36 ust. 11 ma tej ustawy polegający na ich nieprawidłowym zastosowaniu poprzez brak jednoznacznego ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie wartość nieruchomości określać należy przy uwzględnieniu kryterium sposobu przeznaczenia nieruchomości, czy też faktycznego sposobu ich wykorzystywania, co ma wpływ na wynik sprawy, wnieśli o: 1. uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lipca 2008 roku, i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia 11 lutego 2008 roku, 2. określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Państwa L. i P. P. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów wpisu od niniejszej skargi oraz kosztów zastępstwa adwokackiego liczonych według norm przepisanych prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zasadniczej części utrzymało w mocy decyzję organu l instancji, zmieniając jedynie pkt. 2 zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie oparte jest na podstawie treści Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr XXXll/127/2005 z dnia 20 grudnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Zielonki nr 05 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice (w zakresie odnoszącym się do obszaru leżącego w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego Nr [...] z dnia 19.10.2005roku), opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 88, póz. 540 z dnia 22 lutego 2006 r. W myśl postanowień nowego planu, działki nr "1", nr "2" i nr "3" zmieniły swoje przeznaczenie i położone są w terenie budowlanym oznaczonym symbolem 05.MN.I.3 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej istniejącą i nową zabudowę. Przed uchwaleniem miejscowego planu działki w planie, jaki obowiązywał do końca 2003 położone były w terenach rolno -siedliskowych, a w okresie od 1.01.2004r do 24.03.2006r teren, gdzie położone są przedmiotowe działki nie posiadał ustalonego planu zagospodarowania Przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powziął wątpliwości co do konstytucyjności przepisów o tzw. opłacie planistycznej i postanowieniem z dnia 27.03.2008 r. (Sygn. akt II Sa/Kr 778/07) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80, poz.717 z póżn. zm. / w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy - jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 9.02.2010 r. (sygn. akt P 58/08 - opublikowanym Dz. U. Nr 24, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, póz. 954 i Nr 130, póz. 1087, z 2006 r. Nr 45, póz. 319 i Nr 225, póz. 1635, z 2007 r. Nr 127, póz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, póz. 1227, Nr 201, póz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sytuacja właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, w których nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowywania prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Zdaniem Trybunału ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Ponadto pogorszenie położenia prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych determinowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi jest niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej. W sprawie niniejszej przedmiotowa nieruchomość w planie obowiązującym do dnia 31.12.2003 r., położona była w terenach rolno - siedliskowych, a w okresie od 1.01.2004 r., do 24.03. 2006 r., teren, gdzie położone są przedmiotowe działki nie posiadał ustalonego planu zagospodarowania Przestrzennego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji, pomijając ustalenia planu obowiązującego do dnia 1.01.2004 r., naruszają prawo, co musi prowadzić do ich uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę, obowiązkiem organów będzie poczynienie ustaleń związanych ze wzrostem wartości zbytej nieruchomości ale przy uwzględnieniu jej przeznaczenia zgodnie z planem obowiązującym do dnia 1.01.2004 r. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit."a" i "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.