II SA/Kr 440/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi D. W.i P. W. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę skargę oddala Starosta T. , decyzją z 6 lipca 2015r., nr [...] , znak: [...] , po rozpatrzeniu wniosku inwestorów z 21.01.2015r., uzupełnionego 5.02.2015 r., udzielił [...] Z.G.-L. i J.G.G Spółka Jawna w Z. , pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego: [...] , zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] . Od decyzji tej odwołali się D.W . i P.W. , właściciele działki nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną, zarzucając, iż postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone wadliwie, z naruszeniem art. 10, art. 66 a, a także art. 73 i 74 § 2 kpa poprzez nieinformowanie stron o podejmowanych czynnościach i utrudnianie dostępu do akt. Ponadto wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane (udzielenie "pozwolenia na rozbiórkę bez zatwierdzenia właściwego projektu budowlanego" - art. 33 ust. 3 pkt 6), a także bez poszanowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy o ochronie zabytków. Wojewoda [...] decyzją z 29 stycznia 2016r. nr [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409, ze zmianami) i art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, iż budynek przeznaczony do rozbiórki zlokalizowany jest na działce położonej w terenie zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z 31 marca 2011 r. ([...] ) symbolem [...] . Obiekt ten jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. pod nr [...], zatem, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na jego rozbiórkę może być wydane przez właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W toku postępowania, organ I instancji uzyskał takie uzgodnienie - postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura w N. z 10.04.2015 r., znak: [...] . Przepisy prawa budowanego nie precyzują formy w jakiej nastąpić ma uzgodnienie, a w przypadku pozytywnej opinii dopuszczają je także w formie milczącej zgody. Z uwagi na powyższe, Starosta T. miał prawo orzec o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie uzyskanego uzgodnienia, chociaż postanowienie to, w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie było ostateczne. Jednak w toku postępowania odwoławczego organ otrzymał informację, że powyższe postanowienie zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z 12 października 2015 r., znak: [...] . . W uzasadnieniu postanowienia uchylającego wskazano, że postępowanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie było przeprowadzone w sposób wyczerpujący, w szczególności, że organ ten nie odniósł się do zgodności projektowanej rozbiórki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie zbadał aktualności danych dotyczącego budynku przeznaczonego do rozbiórki zawartych w Gminnej Ewidencji Zabytków. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie uchylenie postanowienia o uzgodnieniu rozbiórki, powoduje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania, zawierającego uzyskanie nowego, prawidłowo uzasadnionego uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec tego w ocenie organu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zawarł również wytyczne, aby organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy. W pozostałym zakresie organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania uznając je za nieuzasadnione. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli D.W. i P.W. , zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 , 16, 28, 61, 61a, 75, 77, 80, 81, 107 § 3, 138 § 1 2 kpa, podkreślając iż organ odwoławczy może orzekać jedynie zgodnie z żądaniem odwołujących, a ono dotyczyło uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie skarżących wady postępowania administracyjnego w zakresie nie zapewnienia skarżącym udziału w całym postępowaniu przed organem I instancji winny skutkować odmową zezwolenia na rozbiórkę. Skarżący zakwestionowali decyzję organu I instancji wskazując na szereg uchybień i nieprawidłowych ocen tego organu, podnosząc iż organ odwoławczy nie dokonał ich weryfikacji, ani nie odniósł się do wielu podniesionych w odwołaniu zarzutów, naruszając zasadę prawdy materialnej, nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd nie uwzględniając skargi, oddala ją. Skargi nie są zasadne i podlegają oddaleniu. Na wstępnie wskazać należy, że większość zarzutów podniesionych w skardze dotyczy uchybień postępowania prowadzonego przez organ I instancji w zakresie niezapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Z kolei zarzuty odnoszące się do uchybień organu odwoławczego są ogólnikowe i nie zawierają wskazania konkretnych okoliczności, które jakoby powodują wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 kpa, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia, w kontrolowanej sprawie, objęta jest decyzja kasatoryjna Wojewody [...], mocą której w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchylił on w całości decyzję Starosty T. o pozwoleniu na rozbiórkę i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, Sąd w niniejszej sprawie bada prawidłowość rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a więc spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie to bowiem prowadzi do wyeliminowania decyzji I instancji i ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc odnoszenie się w ramach sądowej kontroli do kwestii wadliwości decyzji I instancji następuje tylko w kontekście oceny czy organ odwoławczy prawidłowo uznał przyjęte wady postępowania pierwszo instancyjnego za stanowiące podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Decyzja kasatoryjna prowadzi bowiem do konieczności wydania przez organ I instancji nowego rozstrzygnięcia, które może być ewentualnie przedmiotem kontroli odwoławczej. Wobec tego obecne zarzuty skarżących wykraczające poza ten zakres są bezprzedmiotowe. W zakresie zaś bardzo lakonicznych zarzutów względem decyzji odwoławczej wskazać należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy ma w pełni kompetencję i może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy nie jest związany wnioskiem zawartym w odwołaniu co do sposobu rozstrzygnięcia w sprawie i konieczności orzekania merytorycznego. Istotą i głównym celem postępowania administracyjnego w świetle art. 7 i 77 kpa jest podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeśli jest zasadne - ma zatem na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności sprawy rozpatrywanej przez organy administracyjne, do czego organy administracyjne obu instancji winny zmierzać. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Przepis ten wymaga, aby organ odwoławczy wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W kontrolowanej sprawie istotną okolicznością było uchylenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia o uzgodnieniu rozbiórki obiektu będącego przedmiotem wniosku inwestora, co powoduje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w zakresie tego uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego - pozwolenie na rozbiórkę w niniejszej sprawie może być wydane przez właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, gdyż obiekt będący przedmiotem postępowania jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. pod nr [...] . Tym samym ten wskazany przez organ odwoławczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał zatem zasadnie, że organ I instancji wydał decyzję przedwcześnie w związku z uchyleniem uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy zawarł również wytyczne, aby organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy. Ponowne rozparzenie sprawy skutkować będzie zatem także zapewnieniem stronom, czynnego w nim udziału, w tym prawo zgłaszania uwag, zastrzeżeń i wszelkich zarzutów. Ponadto w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które wskazują skarżący w treści swojej skargi w kontekście nie zapewnienia skarżącym prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji po zweryfikowania kręgu stron postępowania uznał skarżących za strony tego postępowania, doręczając im wszystkie pisma w sprawie (karty nr [...] akt I instancji). Wbrew twierdzeniom skargi, skarżący wielokrotnie korzystali z prawa zapoznania aktami prowadzonego postępowania, a organ I instancji w żaden sposób tego prawa nie odmawiał (por. karta nr [...] akt I instancji). Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu skarżących w zakresie art. 33 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zasadnie wskazując, iż w ustawie Prawo budowlane określa się konieczność zatwierdzenia projektu budowlanego przy udzieleniu pozwolenia na budowę, w przypadku pozwolenia na rozbiórkę nie ma analogicznego przepisu nakładającego obowiązek zatwierdzenia projektu rozbiórki. Ponadto, zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę załącza się projekt rozbiórki jedynie w zależności od potrzeb. Z uwagi na to niezasadne są pozostałe zarzuty skarg odnoszące się do braku odniesienia się do uwag skarżących składanych we wniesionych odwołaniach. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.