II SA/Kr 440/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie WSA: Joanna Człowiekowska Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie nr 100/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2024 r., znak: WOB.7722.358.2021.PWOL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r., nr 100/2024, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu zażaleń B. W. oraz Gminy S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) z dnia 23 listopada 2021 r., nr 322/2021, którym - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - wstrzymano inwestorowi, tj. Gminie S. prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową drogi biegnącej m.in. po działkach nr [...] (...) położonych w miejscowości R. (obręb [...], gmina S. ) oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. dokumentów wskazanych tym postanowieniu w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin przedłożenia dokumentów, tj. do dnia 31 lipca 2024 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Ustalenia w sprawie dokonane przez organy były następujące: PINB prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w związku z wnioskiem J. F. z dnia 17 lipca 2017 r. o przeprowadzenie kontroli nowo wybudowanej drogi w miejscowości R., zlokalizowanej m.in. na działkach o nr [...], [...] [...]. Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. Urząd Gminy S. przesłał do PINB w W. wyjaśnienia odnośnie powyższego wniosku oraz następujące dokumenty: - mapę ewidencyjną z zaznaczoną drogą, - kserokopię zgłoszenia z dnia 17 czerwca 2015 r., - kserokopię zaświadczenia z dnia 1 lipca 2015 r. W dniu 15 listopada 2017 r. upoważnieni inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrole w sprawie robót budowlanych z utwardzeniem drogi w miejscowości R.. Z kontroli sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2018 r., PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie modernizacji polegającej na wyżwirowaniu i utwardzeniu drogi rolniczej biegnącej po działkach [...] w miejscowości R. (obręb [...], gmina S. ). Ponadto PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w W. o wypożyczenie akt dotyczących zgłoszenia Gminy S. z czerwca 2015 r. Z nadesłanych dokumentów wynika, że Gmina S. zgłosiła 17 czerwca 2015 r. w Starostwie Powiatowym przystąpienie do budowy, wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 oraz 30 Prawa budowlanego, tj. "Modernizacji polegającej na wyżwirowaniu i utwardzeniu drogi rolniczej biegnącej po działkach o numerze ewidencyjnym: [...] i [...] R. ". Od tego zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. PINB pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. wystąpił z zapytaniem do Urzędu Gminy S. o kwalifikację tej drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odpowiedzi Urząd Gminy poinformował, "że droga przebiegająca po działkach nr ewid.[...] [...] położonych w miejscowości R. jest drogą rolniczą i w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie stanowi drogi publicznej i nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych". W dniu 6 września 2018 r. przeprowadzono oględziny na działkach nr [...] oraz [...], [...], [...] z których sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna, a następnie, zawiadomieniem z dnia 10 września 2018r., strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zgodnie z art. 10 k.p.a. Pismem z dnia 19 września 2018 r. J. i B. F. podnieśli, że w protokole z dnia 10 września 2018 r. dokonujący oględzin nie zaznaczył wszystkich działek, przez które sporna droga przebiega. Decyzją z dnia 4 października 2018 r. PINB umorzył w całości postępowanie, a Małopolski WINB, decyzją z dnia 31 stycznia 2019r., uchylił tę decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu 14 maja 2019 r., PINB ponownie przeprowadził dowód z oględzin, a pismem z dnia 29 maja 2019 r. zwrócił się do Urzędu Gminy o wskazanie świadków, mogących potwierdzić przebieg drogi rolniczej w obecnym jej położeniu oraz o ustosunkowanie się do kwestii przebudowy drogi rolniczej po 2000 r. wraz ze zmianą jej przebiegu, przepustów, regulacją cieków wodnych, wykonaniem nowej nawierzchni oraz przekazanie ewentualnych dokumentów związanych z przeprowadzonymi robotami. Kolejno w dniu 19 czerwca oraz 5 lipca 2019 r. w siedzibie PINB stawili się wezwani świadkowie, którzy oświadczyli, że droga nie zmieniła swojego przebiegu od ok. 30 lat. Zawiadomieniem z dnia 5 lipca 2019 r., na podstawie art. 10 k.p.a., organ I instancji poinformował strony o zebranym materiale dowodowym oraz o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do jego treści, a w dniu 29 lipca 2019 r. wydał decyzję, którą - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego - nakazał inwestorowi, tj. Gminie S. , dokonać rozbiórki - usunięcia materiału z którego wykonano wyżwirowanie i utwardzenie odcinka drogi rolniczej przebiegającej po działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości R. (obręb [...] gmina S. Małopolski WINB, decyzją z dnia 9 czerwca 2020, nr 321/2020, uchylił tę decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania, wezwaniem z dnia 30 listopada 2020 r., organ I instancji zobowiązał inwestora spornych robót do przedłożenia oryginałów dokumentów w postaci geodezyjnej inwentaryzacji obiektu drogowego. Gmina S. pismem z dnia 5 stycznia 2020 r. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w W. postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W dniu 6 kwietnia 2021 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo SR w W. I Wydział Cywilny sygn. akt I [...], w którym poinformowano że postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości w R. zostało umorzone prawomocnym postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r. z uwagi na brak sprecyzowania żądania wniosku w tym zakresie. Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Gmina S. e poinformowała, że Urząd Gminy w S. nie ma informacji o pozwoleniach lub zgłoszeniach dotyczących robót budowlanych w obrębie drogi biegnącej m.in. po działkach [...] położonych w miejscowości R.. PINB wezwaniem z dnia 13 września 2021 r., zobowiązał zatem inwestora do przedłożenia oryginałów wszelkich dokumentów związanych z robotami budowlanymi prowadzonymi w obrębie przedmiotowej drogi W dniu 23 listopada 2021 r. PINB wydał postanowienie nr 322/2021, którym - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - wstrzymał Gminie S. prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową drogi biegnącej m.in. po działkach nr [...] (...) położonych w miejscowości R. (obręb [...] gmina S. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w siedzibie Powiatowego INB w W. dokumentów wskazanych w postanowieniu. Małopolski WINB po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przede wszystkim, po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał go za - co do zasady - za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. W toku postępowania odwoławczego zaistniała jednak konieczność jego uaktualnienia, co organ odwoławczy uczynił. Dalej, Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację Prawa budowlanego, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znalazły przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tą nowelizacją. I tak, zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz nakazuje się przedłożenie w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów umożliwiających legalizację. Zadaniem organu I instancji w toku prowadzonego postępowania po wydaniu decyzji MWINB z dnia 9 czerwca 2019 r., było ustalenie m.in., jaki był faktyczny zakres robót w zestawieniu do zgłoszenia modernizacji polegającej na wyżwirowywaniu i utwardzeniu drogi rolniczej biegnącej po działkach ewidencyjnych [...] - R. . Istotne pozostawało także ustalenie, czy istniejąca pierwotnie droga gruntowa stanowiła w istocie drogę z towarzyszącą jej infrastrukturą (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych), czy też jedynie fragment powierzchni utwardzonej ziemi (gleby), a do faktycznej budowy drogi doszło po 2000 r. (wykonanie utwardzenia, przepustów, odwodnienia, korytowanie itp.). W toku prowadzonego postępowania nie kwestionowano, że obiekt budowlany znajdujący się m. in. na działkach nr [...] przed wykonaniem spornych robót objętych zgłoszeniem z dnia 17 czerwca 2015 r., stanowił ogólnodostępny ciąg komunikacyjny stanowiący drogę rolniczą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Potwierdza to pismo Urzędu Gminy S. z dnia 30 sierpnia 2018 r. Nie budzi również wątpliwości, że działki te były oznaczone w ewidencji gruntów jako droga. Nie było również kwestionowane przez strony postępowania ustalenie, że przed przystąpieniem do realizacji robót określonych w zgłoszeniu droga ta posiadała nawierzchnię żwirową. Nadto, jak ustalono na podstawie zeznań oraz oświadczeń stron, w miejscu spornej drogi istniała od co najmniej kilkudziesięciu lat droga gruntowa, która z upływem czasu była utwardzana materiałem kamiennym obejmując swym zakresem również wskazane przez strony postępowania roboty budowlane wykonane na przełomie 2000-2002. Ostateczny zakres robót zrealizowany został na podstawie zgłoszenia z dnia 17 czerwca 2015 r., obejmującego modernizację polegającą na wyżwirowaniu i utwardzeniu drogi rolniczej. Wówczas skończył się cały proces inwestycyjny drogi. Dalej, Wojewódzki Inspektor wywiódł, że droga, jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, to każdy rodzaj drogi, a zatem również i taka która nie ma statusu drogi publicznej. Każde utwardzenie powierzchni, a więc również płytami betonowymi, czy też gruzem, tłuczniem, żużlem, żwirem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie wykonanego obiektu jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Decydującym zaś kryterium zakwalifikowania planowanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi – w ocenie WINB - wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza zmiany przepisów Prawa budowlanego pozwala w ocenie organu odwoławczego na przyjęcie, że w dacie realizacji robót, polegających na budowie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa drogi nie była i nie jest zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też organ przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym miała miejsce samowolna realizacja obiektu drogowego, która dokonywana była na przestrzeni kilkudziesięciu lat. WINB podzielił również ocenę organu I instancji, zgodnie z którą sporna droga stanowiąca drogę dojazdową do gruntów rolnych została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast dokonane przez inwestora zgłoszenie w 2015 r., obejmujące modernizację polegającą na wyżwirowaniu i utwardzeniu drogi rolniczej przebiegającej po działkach nr [...] w miejscowości R. w istocie zakresem swym nie obejmowało rzeczywistych robót wykonanych przez Inwestora. PINB w W. jako inwestora spornej drogi zasadnie zdaniem organu odwoławczego uznał Gminę S. . Fakt wykonania drogi przez tę Gminę jest bowiem niesporny. Dalej, Gmina S. nie dysponuje pozwoleniem na budowę obejmującym swym zakresem sporne roboty, co potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w W. z dnia 29 marca 2021 r. (akta PINB, teczka nr 2, k: 226). Reasumując zakres robót wykonanych przez inwestora przekraczał roboty wskazane w zgłoszeniu z 2015 r. Nadto, w toku prowadzonego postępowania inwestor nie przedłożył żadnej dokumentacji projektowej bądź innej dokumentacji potwierdzającej, że zrealizowane roboty budowlane nie stanowiły samowoli budowlanej. Wskazuje na to również pismo Urzędu Gminy S. z dnia 12 kwietnia 2021 r., w którym to poinformowano, że Urząd Gminy nie posiada informacji o pozwoleniach lub zgłoszeniach dotyczących robót budowlanych w obrębie drogi biegnącej m.in. po działkach [...] położonych w miejscowości R. (akta PINB, teczka nr 2, k: 250). Wobec powyższego twierdzenia Gminy S. podważające uznanie przez PINB spornych robót budowlanych za samowolę należy zdaniem WINB uznać za niezasadne. Skarżący podważa również fakt przekroczenia granic przy budowie spornej drogi. Jednakże nie przedkłada stosownej dokumentacji projektowej na poparcie swojej tezy. Zdaniem WINB niewątpliwe doszło także do przekroczenia przez inwestora granic działek sąsiednich. Świadczy o tym m.in. opinia geodezyjna sporządzona przez biegłego sądowego z dnia 25 maja 2021, w której to wskazano, że utwardzona droga rolnicza przebiega po działkach nr [...] i [...] stanowiących własność J. i B. F.. Droga ta przebieg również po innych sąsiednich działkach stanowiących własność osób prywatnych. Natomiast nie biegnie ona po działkach [...] Szlak oddalony jest od działki drogowej nr [...] w kierunku północno - zachodnim o średnią odległość 11,65m (akta PINB, teczka nr 2, k: 276). Analiza zdjęć satelitarnych, map ewidencyjnych,, jak również dołączonej do ww. opinii mapy dowodzi, że faktyczny przebieg spornej drogi nie pokrywa się z działkami gruntowymi oznaczonymi w ewidencji jako drogi, jak również nie mieści się w granicach działek wskazanych w zgłoszeniu robót z dnia 17 czerwca 2015 r. Zdaniem WINB, Gmina S. jako inwestor drogi, w toku postępowania legalizacyjnego będzie miała możliwość przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w tym zakresie może dojść do ugody bądź nabycia części nieruchomości na których jest sporna droga. Co zaś tyczy się podnoszonej przez Skarżącą Gminę kwestii przebiegu granic nieruchomości, które w jej ocenie stanowi zagadnienie wstępne, należące do właściwości sądu powszechnego, od którego Gmina warunkuje wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, WINB uznał to stanowisko za błędne. Zdaniem MWINB w rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na podsumowanie organ odwoławczy stwierdził, że PINB zebrał materiał dowodowy, który pozwala na określenie że sporna droga została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo zweryfikował jej inwestora, którym jest Gmina S. I ostatecznie, miał uzasadnione podstawy do wydania w dniu 23 listopada 2021r. postanowienia, które MWINB z powodów wskazanych w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia zreformował w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina S. zaskarżając je w części, w jakiej utrzymuje ono w mocy postanowienie organu I instancji. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej części postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu, względnie również stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Gmina zarzuciła naruszenie przepisów rangi konstytucyjnej wprowadzających zasadę trójpodziału władzy i rozpatrzenie przez organy obu instancji kwestii należącej do drogi sądowej (ewentualnie do innego organu administracji publicznej), to jest przebiegu spornych granic nieruchomości. Naruszenie to wypełnia przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji przyjęły samowolnie tezę, jakoby skarżąca wykonała na swoim terenie budowę drogi, chociaż nie wynika to z żadnego dowodu. Przeciwnie, z materiału sprawy wynika, że sporny szlak drogowy istniał już wcześniej, a właściciel nieruchomości, o ile jest nim gmina, dokonywał jedynie czynności zachowawczych. Nie miał zatem - inaczej niż twierdzi organ - obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ spór stron dotyczy, przede wszystkim, przebiegu granic, a kwestia budowy drogi ma wtórne i drugorzędne znaczenie - organ I instancji, a w ślad za nim strona przeciwna, powinny były prawidłowo ocenić przedmiot postępowania i nie przekraczać granic swojej właściwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego samowolnie orzekł co do przebiegu granic, albowiem ustalił krąg stron postępowania uwzględniający żądania wnioskodawcy i włączył do materiałów sprawy dostarczone przez niego mapy. Sam zakres żądania, wyrażony w spornym postanowieniu, nawiązuje w sposób jednoznaczny do przyjętego przez organ rozwiązania prejudycjalnego sporu granicznego. Organy obu instancji nie były jednak w tym zakresie właściwe, dlatego też, notyfikując spór co do przebiegu granic, winny były zawiesić postępowanie i przekazać sprawę w omawianym zakresie do właściwego organu bądź sądu. Przekazanie sprawy nie nastąpiło, gdyż strona przeciwna uznała swoją właściwość dla samowolnej oceny przebiegu granic, i zażądała od skarżącego wydania oświadczeń o prawie do dysponowania poszczególnymi nieruchomościami. Co więcej, organ odwoławczy już na obecnym etapie sprawy przyjął, jakoby gmina dokonała samowoli budowlanej, co samo przez się uwłacza dobremu imieniu skarżącego, albowiem stwierdzenie samowoli może być stwierdzone jedynie w decyzji kończącej postępowanie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie jest prawidłowe, a skarga bezzasadna. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej jako "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją obowiązująca od dnia 19 września 2020 r (na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy- prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ) a w szczególności art. 48 ust. 1- 5 tej ustawy (t. j. Dz.U.2020.1333 t.j.). Zgodnie z tym przepisem : 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Regulacja skutków samowoli budowlanych opisana w ww. przepisie jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady - wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. W rozpatrywanej sprawie inwestor - pomimo obowiązku – nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Jak prawidłowo ustalono - na przestrzeni kilkudziesięciu lat miała miejsce samowolna realizacja przez Gminę S. obiektu drogowego – drogi dojazdowej do gruntów rolnych, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dokonane w 2015 r zgłoszenie obejmujące modernizację polegającą na wyżwirowaniu i utwardzeniu drogi rolniczej przebiegającej przez działki nr [...] i innych w miejscowości R. (obreb [...], gmina S. ) nie obejmowało swoim zakresem rzeczywistych robót wykonanych przez inwestora. W związku z tym, prawidłowa jest ocena organów, że charakter, rodzaj i skala wykonanych przez stronę skarżącą robót budowlanych stanowi o budowie nowego obiektu budowlanego - drogi dojazdowej o właściwościach technicznych, parametrach i warunkach, że wykonana nawierzchnia utwardzona tłuczniem i żwirem umożliwia wykorzystywanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowiło budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Istotnym bowiem kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do kategorii określonych obiektów budowlanych jest zamierzona przez inwestora funkcja obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1809/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akr II OSK 3370/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed wykonaniem robót obiekt budowlany stanowił ogólnodostępny ciąg komunikacyjny stanowiący drogę rolniczą wewnętrzną. Wykonana przez stronę skarżącą nawierzchnia, tj. utwardzenie polegające na wyżwirowaniu, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (vide art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Na wykonanie tego rodzaju obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustaliły, jakie roboty budowlane zostały wykonane - uwzględniając w tym zakresie cel, jakiemu ma służyć obiekt i jego funkcję, co miało istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń dokonano w zgodzie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przeprowadzone postępowanie było prawidłowe. Przy czym zasadnie organ II instancji wyznaczył nowy, realny termin przedłożenia wymaganych dokumentów, dostosowując go do okoliczności sprawy. Zarzuty skargi dotyczące "rozpatrzenia przez organy obu instancji kwestii należącej do drogi sądowej (ewentualnie innego organu administracji publicznej), to jest przebiegu spornych granic nieruchomości" jest bezzasadnym i nie przystaje do okoliczności sprawy. Ocena na jakich działkach dokonano inwestycji i kto jest ich właścicielem należy do zakresu istotnych okoliczności objętych zakresem badania przez organy nadzoru budowlanego, stosujących prawo budowlane, w granicach swoich kompetencji. Niewątpliwie budowa drogi odbyła się z przekroczeniem granic nieruchomości dz. [...] oraz oznaczonymi w ewidencji jako "dr", również po działkach prywatnych. Dodatkowo granice te są pomiędzy właścicielami sporne, a dla inwestora kwestie te nie miały istotnego znaczenia, co trafnie eksponują organu obu instancji w swoich ustaleniach. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, ze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.